城投公司如何转型4篇

城投公司如何转型4篇城投公司如何转型　　城投公司转型　　11月4日，财政部在其官网发布了一篇标题为“依法厘清政府债务范围，坚决堵住违法举债渠道”的“答记者问”，明确表示，“下面是小编为大家整理的城投公司如何转型4篇,供大家参考。

篇一：城投公司如何转型

　　城投公司转型

　　11月4日，财政部在其官网发布了一篇标题为“依法厘清政府债务范围，坚决堵住违法举债渠道”的“答记者问”，明确表示，“政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还”，“除发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。

　　这意味着，财政部重申融资平台债务不属于政府债。那么，失去“背书”的城投公司将如何转型？到底还是不是政府的“亲儿子”？

　　由于我国预算法规定地方政府不得举借债务，因此需要城投公司来为地方政府筹集资金，故城投公司是地方政府主要的投融资平台。然承担着公益性项目投融资职能的城投公司，在融资平台举借债务是否属于政府债务，是否由政府信用“背书”，几经厘清，一直身份不明。

　　中国第一家城投公司成立于上世纪90年代，如今已发展了近30年，代表政府发行企业债券，向银行贷款，进行公共市政建设等公益性投资。一直以来，城投公司为地方城市发展、基建投资等作出了重要贡献。类似市政道路、环城高速、城市供热供水等基建项目，多由城投公司担任投融资、建设、管理与运营四大职能，如今发展到医疗、养老、环保、

　　旅游、教育等各领域。

　　不过，近几年随着地方债的加重，“搞钱干事”的城投公司显然并不符合市场规律，已屡次被推到改革的风口浪尖，有可能会走向终结。

　　早于2021年5月20日国务院批转的发改委《关于2021年深化经济体制改革重点任务的意见》中明确指出，开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。2021年9月，国务院下发43号文，明确区隔政府和企业债务，切实做到谁借谁还、风险自担。2021年1月1日，新预算法执行，规定“地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”，切断了以城投公司为主的地方融资平台依靠政府信用融资的渠道。

　　当然，43号文和新预算法并未得以兑现。乐观的城投公司老总们认为，中央对投融资政策的调整，给城投公司带来前所未有的压力；但类似政策调整在2021年就出现过，当时也是出于地方债务过度膨胀带来债务隐忧，要求限制对融资平台贷款政策。2021年扛过去了，2021年这波调整也有可能扛过去。

　　后来的发展果真被乐观派预言对了，2021年四季度到2021年上半年，城投公司融资功能收缩明显；但2021年下半年，大量资金涌入，向城投公司要项目的资金方越来越多，

　　城投公司再度复活，重新担纲政府投融资重要职能�D�D经济下行压力加大，稳增长任务更为迫切，转型暂时搁置。今年10月27日，全国城投公司协作联络会年会在合肥召开，年会核心议题是“城投转型与发展”。相较去年，不少城投公司老总们的焦虑感有所减轻。据媒体报道，一西部某地级市城投公司董事长表示，城投公司是政府的亲儿子，地方政府不会放着城投公司陷入困境而不管的。

　　然而，随着经济运行不断下行，城投公司的命运逐渐明朗化。就在11月4日，财政部有关负责人答记者问明确，“2021年后融资平台举借债务不属于政府债务”“除发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”“地方政府仅作为出资人，在出资范围内承担有限责任”……这等于在宣判，城投公司失去了政府亲娘的信用“背书”，也意味着传统融资职能宣告终结，城投公司必须另寻出路。

　　城投老总们颇尴尬，城投公司成立的初衷，就是替地方政府履行相关投融资职能，城投公司投资的持续、盈利、退出等，都依托于地方政府，如何从现有的投融资模式中跳出来呢？

　　“先天性不足”

　　转型之所以拖延至今仍迟迟未见起色，一方面转型并不容易，另一方面，城投公司有先天性不足之处。

　　城投公司虽是完全意义上的独立法人，但决策多受政府控制，主要司职基础设施等投融资；有些资产规模虽大，但多是一些盈利能力差、需财政补贴的公益项目，自身造血能力不强，市场化竞争力不足。也就是说，公益性资产规模大、变现能力差，盈利能力差、偿债指标表现差、债务偿付对政府支持的依赖程度高等，都是城投公司的“弊病”。10月27日的城投年会上发布了一份《城投蓝皮书：中国城投行业发展报告（2021）》，称各个省份的债务比例差异很大，有的地方政府性债务还出现极其恶化的情况，有可能爆发局部债务危机。

　　通过对全国259家城投公司的统计，负债率在70%（含70%）以上的有8家，负债率在60%至70%（含60%）的有43家，负债率在50%至60%（含50%）的有84家，负债率在40%至50%（含50%）的有65家，负债率在30%至40%（含40%）的有43家，负债率在30%（含30%）以下的有16家，平均负债率在50%左右。

　　该蓝皮书进一步分析，从各地政府性债务统计表中反映的负有偿还责任债务余额占GDP的比例可以发现，经济欠发达省份的债务余额占GDP比例普遍高于发达省份。这主要有三个方面的原因，首先，中西部欠发达省份目前公共基础设施还不完善，还有很大建设空间，公共设施欠账比较多；其次，中西部省份由于经济落后，财政收入低于东部沿海发

　　达省份；最后，由于产业转移，东中西部经济增速切换，中西部进入一个高速发展期，对于基础设施建设的需求比较大。

　　山东城投公司的状况一样不容乐观。

　　据日照城投公布的数据，2021至2021年末及2021年6月末，其资产负债率呈现稳步上升的趋势，分别为39.91%、46.43%、58.57%和60.16%。负债以非流动负债为主，近3年及一期非流动负债占比分别为62.74%、70.65%、61.89%和61.10%。“随着公司各个项目的进一步开发，公司未来债务规模有进一步增加的趋势，公司面临着一定的债务偿还压力。”日照城投在2021年度第一期中票募集说明书中谈到。“青岛城投”的资产负债率同样持续高企。2021至2021年末以及2021年9月末，公司资产负债率分别为68.16%、69.76%、68.76%和67.89%，有息债务总额分别为129.86亿元、151.82亿元、181.57亿元和363.26亿元，金额不菲。毋庸置疑，债务规模的增加，在一定程度上，也将增加青岛城投未来几年的利息支出。“济宁城投”2021年末、2021年末、2021年末及2021年6月末，有息负债金额也分别达到53.18亿元、48.74亿元、62亿元和70.42亿元，包括银行借款和企业债等融资方式。为此，济宁城投在今年发行了2021年度第一期短融，募资5亿元，全部用于偿还银行借款。

　　

篇二：城投公司如何转型

　　城投转型路径研究LT

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　　稳定的利润来源、高投资、高负债、低投资回报的情况下，受企业资产质量和运营效率影响较大。偿债风险主要是由于负债结构的影响，导致按期偿还银行本息出现困难，往往是“拆了东墙补西墙”，受金融货币政策的刚性制约和影响非常大，出现在资金供给不足，负责结构不合理的企业。有效资产不断缩水的风险，是指企业当每年的资金收入不够偿还银行利息情况下，不断用平台的有效资产填补缺口，导致企业有效资产不断缩水的情况。

　　3、后续融资压力不减各地城市基础设施建设投资量日益加大，有一种互相攀比、愈演愈烈之势。政府结合未来的“十一五”规划，提出了大强度的城市建设投资计划，绘制的城市建设蓝图非常宏伟。未来的融资压力可想而知，各地城建投融资平台都在想方设法创新融资方式、拓宽融资渠道、寻找融资突破口，否则对于未来如此繁重的融资任务，也将难以完成政府下达的融资目标。4、国资经营和管理的压力增大城建平台作为政府的投融资平台和国有资产经营管理的平台，不仅承担代替地方政府融资的责任，还承担着庞大的城建国有资产在市场竞争中保值、增值的经营管理压力。这对城建平台的经营管理水平和投融资运作能力提出了挑战，也将对各地城建国有资产的可持续经营和良性发展产生重要的影响。

　　二、城投转型发展的挑战与机遇

　　各地政府城投平台作为具有政府和企业双重性质的、国有资产经营管理平台和投融资平台，客观上存在着在公司定位、管理体制、运作方式、多元化投融资格局和可持续发展等方面的先天不足。中国的经济体制改革还没有彻底到位，有效的政府投融资体制和国有资产运行管理机制尚未形成。因此，这些问题需要在更长的时间内、更深的层次上不断完善和解决。

　　在国务院加强地方债管理的背景下，以城投公司为代表的融资平台不能以政府的名义举债，政府也不能提供担保。过去长期以来担任政府融资重任的融资平台或将回归市场，或将退出历史舞台。财政部相关负责人指出，对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目，规范后主要有三个渠道：一是对商业房地产开发等经营性项目，与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债

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　　务；二是对供水供气、垃圾处理等可吸引社会资本参与的公益性项目，积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任；三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。在此背景下，地方融资平台的改革就显得较为紧迫。

　　城投公司的转型发展挑战和机遇并存。从挑战方面来看，长期以来对政府的依赖度比较强，经营性资产比重低，经营性项目和资源少，专业化、市场化运作的能力和经验不足。从机遇方面来看，去年来国家密集出台了一系列新的城市基础设施项目及新运营模式，比如大力推广PPP，比如海绵城市、地下综合管廊等新的业务和模式，提供了市场机会。城投转型是在国家政策推动要求下进行的，便于争取地方政府资源和政策的支持。从企业长远发展来看，不管是国外还是国内，只有按市场模式运作才能走好。上海城投、重庆城投等城投公司已经实现了成功转型，转型发展有成功案例和经验可以借鉴。

　　三、城投公司的转型发展方向探究

　　虽然城投公司的转型方式不同，但是回归市场化仍然是主流，即通过剥离传统的公益性项目投融资职能，转向以经营性业务为主。目前江苏、浙江、安徽等地城投公司出台的改制方案和实践来看，“市场化”和“实体化”是不少城投转型的主要方向，主要体现在定位和业务模式的转变。由过去融资平台公司的定位，以完成政府任务，实现社会效益为主要目标的业务模式，转向市场化、专业化公司的定位，构建以实现经济效益目标为主，兼顾社会效益的市场化业务模式。

　　（一）多元化发展实现业务转型，从而转型为产业化发展企业集团城投公司除承担基础设施建设项目和国有资产运营任务外，打造多种战略产业的企业集团，增强企业造血能力。比如由马鞍山城投改制的江东控股，其前身为马鞍山城投集团，2014年5月更名为江东控股集团，正式改制为国有企业。在承担政府基础设施建设项目之余，江东控股集团通过重组或整合其他政府所属企业等方式扩展主营业务，提高经营性资产和经营性收入比重，积极参与产业投资，不断向节能、环保、国家扶持的新兴行业拓展。集团贡献收入最

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　　多的业务板块是汽车制造，江东控股集团通过子公司控股安徽华菱星马汽车公司，拥有星马专用车和华菱重卡两大自主知识产权品牌产品，16年汽车制造业务贡献了接近一半的收入，公共服务、基础设施建设以及土地整理仅占27%。

　　西藏城投（全称西藏城市发展投资股份有限公司）坚持“创新驱动、转型发展”的新能源战略，新能源产业的布局带来了社会、经济效益的双丰收。公司11-12年收购盐湖并打造陕西新材料基地，在生产锂电方面的上游开采和中游炼造提前布局。公司持有的西藏阿里地区日土县龙木错盐湖含有B2O3，161.4万吨、KCl979.94万吨、LiCl230.69万吨，属于大型矿物储量，开采权允许每年1万吨的生产规模。陕西国能新材料项目占地1000亩，是高纯度碳酸锂产业基地。完全投入生产后，年产值可达约40亿元，年上缴税收约5亿元，创造3000余个就业岗位。目前锂电和盐湖前期试炼逐步推进，有望未来放量贡献利润。

　　积极利用PPP推进自身产业板块的构建，实现业务专业能力、投融资能力以及运营管理能力的提升，引入社会资本服务城市建设，打造市场化竞争主体实现外延式发展。比如：利用PPP业务模式的成功拓展，为公司基建业务打开新发展空间的黑牡丹。常州高新技术产业开发区发展总公司通过控股A股上市公司黑牡丹，PPP新业务模式打开城投业务新空间。公司于2016年4月和2016年10月分别取得常州市新北区2015-2016年重点基础设施一期和二期PPP项目，总投资分别为12亿元和17亿元，总计约30亿元，项目回报水平为10%。

　　

篇三：城投公司如何转型

　　gdp政绩考核机制让地方政府不再看重投资品质而是规模地方政府为弥补政府开发资金不足的问题争先成立各类城投公司以此作为平台帮助政府融资银行等金融机构明白资金的流向有地方政府财政背书也极其乐意将钱借出去城投公司产生城投信仰萌芽

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　　关于城投公司转型与发展的思考

　　作者：邓晶辉来源：《商情》2020年第12期

　　【摘要】1994年，城投公司伴随着《预算法》的发布而产生，作为政府性融资平台，承担了地方政府融资重任，为中国经济增长注入了血液。走过十几年风风雨雨，城投公司的发展需要规范，经济与政策的双重影响让城投公司与政府关系得以约束，城投公司市场化脚步加快。本文就城投公司的生长与转型进行研究，预测城投公司发展趋势，看好城投债的未来。

　　【关键词】城投公司，地方政府，政府融资平台，城投债

　　一、城投公司的产生

　　《中华人民共和国预算法》于1994年颁布。该法案收紧地方政府资金来源，其中明令要求，不允许地方政府举债、财政收支不允许赤字。

　　改革开放伊始，为振兴中国经济，GDP作为核心经济数据指标引入地方政府政绩考核机制。地方政府借钱投资以获得资源、发展经济。但是财政收入，入不敷出，财政部代发债券杯水车薪。

　　地方政府被禁止借钱，但独立市场化运行的企业可以通过各种方式融资不被限制。GDP政绩考核机制让地方政府不再看重投资品质而是规模，地方政府为弥补政府开发资金不足的问题争先成立各类城投公司，以此作为平台帮助政府融资，银行等金融机构明白资金的流向，有地方政府财政背书，也极其乐意将钱借出去，城投公司产生，城投信仰萌芽。

　　一组相对的概念随即产生。显性债务、隐性债务，显性债务是指政府作为适格主体欠下的债，隐性债务的范畴则要大得多，其中很大一部分来自于政府性融资平台也即是下文所提城投债。

　　二、城投公司的增长

　　2008年，中国经济面临着汶川地震、金融危机两座大山的考验。国家发挥有形的手的作用出台“四万亿”刺激政策，以求得振兴经济，把房地产市场和基础建设当作增强市场信心两大抓手，国家资金对地方政府的扶持正是通过融资平台。

　　2009年，人民银行、银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，明令指出：支持地方政府组建融资平台。

　　强烈的资金需求与中央政策配套支持双重刺激让地方融资平台数量得到爆发式增长。

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　　三、城投公司的遏制

　　“四万亿”政策双刃剑的另一面逐渐显露出来，房地产市场泡沫、信用危机潜伏、宏观经济下行压力增大。中央为稳定经济出台多项政策以遏制疯狂的地方融资平台增长。

　　2014年新《预算法》的颁布意味着城投公司为政府融资时代的结束。中央下放给省级政府举债权力，支持地方政府发债，同时明令禁止地方政府通过融资平台对外举债。打开正门，堵住偏门。

　　随后，国务院出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称43号文）意味着规范的地方政府隐性债务管理框架已然形成。

　　2014年新《预算法》、43号文，明令框定了地方政府融資渠道。合法合规的地方政府融资渠道仅仅有：省级政府主体举债、政府和社会资本合作、规范的或有债务。

　　四、城投公司的转型

　　研读新预算法、43号文可知，政府融资仅允许用于公益性项目。政府应当全盘考虑、综合设计不同的融资方式。相信市场的力量，能够市场化的融资，必定交给市场，市场融资够不着的地方就发挥其他规范性政府融资渠道的作用。

　　城投公司转型迫在眉，城投公司不再帮助政府融资，金融机构为其注资之后也不再要求政府兜底。

　　2013年，证监会为城投公司如何退出政府融资平台提供明确的法律依据，在《关于加强地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》中规定：

　　1.符合现代公司运作逻辑，

　　2.不超过70%资产负债率，

　　3.全覆盖风险定性，

　　4.应当由财政来还债的预算资金来源确定，

　　5.诚信无违约，独立性。

　　只有符合上述条件的城投公司才算得上是成功的转型，才具备独立持续经营的能力。而只有退出融资平台，才能不受地方政府的约束，不与地方政府信用挂钩，独立公司法人运行，通过多种方式，多种渠道市场化融资，全面参与资本市场。

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　　五、城投债未来发展思考

　　未来依然坚定地看好城投债发展。城投债品种是呈现一定周期性的，支撑这波动周期的背后是政策的松动紧缩、经济的景气与低迷。一以贯之，经济好的时候城投债会收紧，经济差的时候城投债会宽松，政策宽松的时候城投债会得以发展，政策紧缩的时候，城投债会得以遏制。就目前来讲，政策比较放松，经济下行压力存在，十年国债收益率一路下行，城投债还处于比较宽松的周期。近几年陆续出台的一系列文件，也是政府在发挥有形的手的作用，强制性地割裂城投公司和地方政府的联系。前文所述，城投债品种呈现周期性，当然不仅仅是城投债，所有债务的生长依靠的都是周期，任何一个环节出现问题，都会对市场产生刺激，影响整个市场的反馈，这点体现在城投债上面极为明显。

　　经济走到低点，地方政府GDP政绩指标还在。地方政府会因为经济发展的需要，对城投公司政策性松绑，加强政府融资职能，城投公司对政府的重要性进一步体现，城投公司融资的各个环节会变得顺畅，融资需求会上升，城投债依旧会得到发展。

　　从根本来看，对城投公司乃至城投债品种发展的判断，归根结底都是对宏观经济周期的判定。目前中美紧张关系没有缓解，国际形势紧张，经济下行压力仍然存在，而我国稳定经济支柱仍靠大力发展基础建设这一强有力手段。

　　综合考量，虽然隐形债务禁止新增，但是种种迹象表明，城投债开始有松动的迹象，2019年监管部门下发《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》（40号文）为城投债借新还旧提供新的政策依据。各大商业银行借政策东风，兼顾安全性、收益性，积极配合城投公司新旧债务替换，这亦是城投债未来几年稳健发展的有力支撑，城投信仰依然存在。

　　参考文献：

　　[1]曾金鸾，周遥璐.关于地方融资平台建设的思考[J].北方经济，2015（1）.

　　[2]杨礼维.县级地方政府融资平台审计研究[D].云南财经大学，2016（239）.

　　[3]张明.地方政府债务规范性管理对商业银行发展的影响[J].经济研究导刊，2015（17）.

　　[4]邹剑锋.从政府财政收支状况看地方政府融资平台超速发展原因[J].云南财经大学学报：社会科学版，2011（5）.

　　[5]张言.政府举债机制分析[J].中国房地产业，2016（19）.

　　

　　

篇四：城投公司如何转型

　　城投再来：城投企业的转型路径

　　林建【摘要】城投企业在20多年的发展历程中,以“半官半商”的独特身份,承担了基础设施项目投融资主体和地方政府融资平台的功能,是我国经济发展与城镇化率直线提升的重要推动力量.新时期,城投企业迎来历史性变革,从融资平台角色转型升级成为市场化主体,面临困难与挑战.要深入剖析其前世今生、不断变化的宏观政策及发展规律,通过重新定位政企关系、发展混合所有制企业、推进运营模式创新以及聚力挖潜降本增效等路径,实现国有资产经营模式创新.【期刊名称】《科学·经济·社会》【年(卷),期】2019(037)002【总页数】5页(P71-75)【关键词】城投企业;融资平台;市场化主体;转型【作者】林建【作者单位】洛阳新区建设投资有限责任公司,河南洛阳471000【正文语种】中文【中图分类】F271

　　一、引言城投企业，顾名思义主营业务围绕城市布局，指活跃在全国大中小城市中的各类城市建设投资公司，出现于20世纪90年代初，目前数量已达1万多家，它的诞生

　　来源于地方政府的目标诉求，是我国经济改革和城镇化发展的特殊产物。20多年来，可谓“城市兴，城投兴”，我国城镇化进程取得世界瞩目的成就，至2018年底城镇化率升至59.58%，城投企业起到了不可否认的重要支撑作用。新时期，我国城镇化进入提速发展时期，城投企业也迎来可以更有作为的重要战略机遇期，有着广阔的发展空间。城投企业职能定位，伴随着地方政府财权、事权变化和城镇化进程推进，从最初的国有资产管理、城市基础设施建设，演变成为地方政府投融资平台，融资职能不断放大，平台性质超过企业性质，相当部分成为纯粹意义上的融资平台角色。新时期，城投企业迎来了历史性变革，要深入剖析其前世今生、不断变化的宏观政策及发展规律，加快探索未来转型发展路径，实现国有资产经营模式创新。二、城投企业的发展历程城投企业的20多年发展历程，可分为三个阶段。毫不夸张说，没有城投企业的努力，就不会有城市面貌如此日新月异的变化。(一)孕育诞生阶段(1992-2007年)20世纪80年代以前，城市基础设施建设主要由国家财政负责直接投资，投资强度与项目安排主要受制于国家的财力情况以及年度投资计划安排。20世纪80年代至90年代初，地方政府开始成为城市基础设施建设的投资主体，投资资金主要来自税收及各种非税收入。20世纪90年代初，地方政府探索改革投融资体制，法人企业开始参与城市基础设施投融资建设，推动城投企业的诞生。1992年，上海率先成立建设投资开发总公司，主要职责是城市基础设施投资、建设和运营。1994年，分税制改革，财政上移而事权下移，出现财政与事权不匹配，同时城镇化进程加快推进衍生出基础设施建设的庞大需求，基建扩容应运而生，地方政府受《预算法》约束不能直接向银行借贷，融资规模与渠道受到限制，收支缺口不断扩大。在这样背景下，土地财政兴起，城投企业业务也主要围绕土地做文章，成为土

　　地财政信用创造的最重要载体，并开始承担地方政府融资的重要职能，弥补地方政府资金缺口，作用日益突显，这种“曲线救国”的实践得到广泛推崇。1998年，国家开发银行支持芜湖市设立城投企业，随后各种开发性金融在更多地区、更大范围通过参股设立城投企业等形式介入城市基础设施投资建设，全国各级城投企业几乎都获得过各种开发性金融的贷款等支持。在地方政府和开发性金融共同推动下，短短数年内，全国各地就新设立了2000余家城投企业，其中60%以上为县区级企业，出现城投企业发展的第一次浪潮，带动基建、地产等上下游行业联动发展，快速拉动当地经济发展，并对城镇化建设起到重要的支撑作用。这些城投企业虽称谓不一，但职能、使命和业务相近，为帮助地方政府规避债务规模约束，扩大融资需求而专门设立，承担了地方政府的部分社会服务职能，这也成为城投企业参与城镇化建设的独特先天优势。庞大数量的背后，质量也存在巨大差异，多数县区级城投企业资产规模有限，偿债风险较大。(二)飞速发展阶段(2008-2013年)一般企业是伴随着宏观经济的繁荣而发展，而城投企业因依托于基础设施建设的财政支持，却能够在经济下行的周期中逆势而上。2008年，为应对国际金融危机，中央政府实施“四万亿”的投资拉动计划，并支持地方政府设立各类城投企业，发挥投融资平台作用，加速大型基础设施落地建设。在中央和地方政府的共同推动下，城投企业的融资平台作用在这波浪潮中发挥到极致。仅2009年一年全国就新设城投企业2000多家，总数达到8000多家。地方政府将土地、存量房产甚至公益类、准公益类基础设施注入到城投企业，做大资产规模，并以政府信用背书，满足基础设施项目的融资需求，形成城投企业的第二次发展浪潮。2010年，全国城市基础设施项目完成投资64808.03亿元，比2007年增加106.65%。城投企业的野蛮生长和融资活动的无序开展，也为地方政府债务快速飙升埋下不少隐患，部分地区政府的债务率超过100%的警戒线。2010年，审计署在对地方政府性债务审计中，

　　多年积累下的城投企业债务问题浮出水面。城投企业被认为是始作俑者，一时间社会各界对城投企业“预算软约束”“挤占有限金融资源”“过度融资”“成为金融风险之源”等批评声不绝于耳，甚至在去留问题上都出现争论。然而，任何事情都应该辩证看待，城投企业以投融资平台的身份挺身而出破解地方政府债务规模的法律约束，是我国经济发展与城镇化率直线提升的重要推动力量，而同时带来的地方政府巨大隐性债务及投资效率不高等问题也要引起我们的足够重视。(三)转型发展阶段(2014年-至今)2014年10月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)的发布，被广泛认为是城投企业发展的分水岭。43号文对地方政府债务实行规模控制和预算管理，重新定位城投企业的投融资职能，要求剥离城投企业的政府性融资职能，明确指出城投企业不得再新增政府债务，城投企业发展由此步入“后43号文时代”，也促使城投企业加速转型，逐步走向规范化发展。随后，国家发展改革委、证监会、交易商协会等陆续出台一系列文件，对城投企业的监管力度更是持续加码。加强对城投企业融资行为的资产、资质等审核把关，以负面清单形式禁止计入公益性资产，控制债务风险。政策的重大调整，意味切断城投企业与生而来的生存之本和立业之基。新常态下，我国宏观经济与区域经济的发展都呈现出新的特点，城投企业投融资平台作用仍是解决地方政府资金缺口的有效途径，经济稳增长与防控地方债务风险过高成为一场博弈。随后，国家层面又相继出台一系列国资国企改革政策，如一扇明亮之窗，为迷茫困惑中的城投企业转型带来希望与曙光。城投企业发展步入到十字路口，告别预算软约束、无序融资的时代，无论是投资模式还是融资模式都发生巨大变化，市场化转型成为新一轮发展的必然选择，必须对现行体制机制中所存在的问题进行根本性纠正。三、城投企业转型遇到的挑战纵观20多年来的发展历程，城投企业从无到有，从小到大，从少到多，始终受到

　　我国经济体制改革和投融资体制改革的影响。新时期，城投企业要从广受地方政府干预、非市场化的融资平台角色，转型升级为经营自主、自负盈亏的纯粹市场化企业主体，道路不可能一帆风顺，难免遭遇困难与挑战。(一)运营经验不足的挑战多数城投企业围绕工程施工的上下游行业布局经营业务，产业结构相对单一，多元化发展还在进一步探索阶段；资金主要投向公益类、准公益类基础设施项目，尚未建立起清晰的业务运营模式与收益回报机制，市场化程度偏低，投资收益率相对较弱，自身造血功能不足，难以形成由项目投资到资产运营的良性资本循环；人才结构不合理，高层次投融资人才、经营管理人才、市场营销人才等均储备不足，缺乏现代企业运营管理经验。单纯依靠城投企业自身努力与探索，较难在短期内实现经营业务市场化及实体化转型升级。(二)资产质量不优的挑战较多城投企业的资产总量达百亿元以上，资产规模不小，但质量不优，部分城投企业连资本金都以土地资产形式出资。在众多的资产中，以办公楼、公园、道路、绿地、管道等公益类和准公益类资产为主，唯有土地等少量资产具有一定的变现能力但价格受市场波动影响明显，其他真正能带来较高稳定现金流的经营性资产并不多。剔除融资负面清单中的公益类资产后，较多城投企业的总资产、净资产规模、现金流等主要财务指标都难以满足当前的融资要求，限制了城投企业的融资能力。特别是政企开分后，城投企业信用缺失、融资遭遇困难及融资成本降低诉求，将成为制约城投企业发展的瓶颈，进而严重影响到其转型发展步伐。(三)债务负担沉重的挑战目前，全国城投企业总负债规模超过7.5万亿元，多年来负债率居高不下。城投企业治理结构不健全，担保行为不规范，在地方政府的显性或隐性的信用支持下，城投债实际上被认为是政府债，城投企业对地方政府的“兜底”产生高依赖性。在政

　　府信用背书下，能够比较容易获得各种贷款，导致出现过度融资，并对利息成本敏感度不足，对经营成本的管控也远弱于其他市场化主体。投资回报率普遍较低，主要投在低收益、长期限的公益类和准公益类项目，收入来源有限，难以产生足够的现金流用来偿还到期债务。到后来，为了维持资金链不断裂，不断借新还旧，债务规模与负债率均在不断攀升，运营风险越积越高。同时，由于城投企业与地方政府的债务关系没有厘清，一些城投企业还通过往来账形式将融得资金交由地方政府统筹使用，成为“提款机”，资金使用混乱，过多承担本应由地方政府偿还的债务。存量债务如果不能及时通过置换方式化解，将成为悬在城投企业头上的利剑。近期已出现数家城投企业债务违约现象，还有一些城投企业存在信用资质恶化的风险。(四)体制机制不畅的挑战长期以来，城投企业与地方政府的关系模糊、权责利不清。“背靠市长，面向市场”，这是对城投企业定位的经典论述。地方政府作为实际控制人，通过红头文件或会议纪要等形式对城投企业的核心工作予以安排与指引。从最初公司的成立，到高级管理人员的配置，以及后续的经营管理决策等环节，均受到各级地方政府的强力控制，天然形成政企不分的状况。城投企业“半官半商”身份，是地方政府的“义子”，一直处于市场和政府之间，承担许多本该由地方政府承担的社会服务职能，不能充分自主经营决策，决策程序繁杂，流程时间过长。目前，多数城投企业员工已完成去干部化身份，这只能算是形式上的变化，实际上与地方政府的关联并未有效解除。一些地方特别是县区级城投企业的高管，还由建设、财政、国资等部门官员兼任。行政体制和市场机制关系重叠，行政色彩过于浓厚，政企不分、政资不分的问题严重而突出，现代企业法人治理结构形同虚设，许多本应由市场机制自行调节的企业资源，却因受地方政府主导或控制，造成城投企业的活力与竞争力不足。四、城投企业转型的路径选择

　　城投企业转型是探索城市建设投融资体制改革的重要组成部分。在20多年的发展历程中，部分地区的城投企业在较好的外部条件下，已经率先启动甚至完成由单一的融资平台向投融资实体的转变。在相近的发展路径下，转型之路可在对标借鉴中加快探索出切实可行的路径。(一)重新定位政企关系城投企业能否实现实质性成功转型的一个重要因素在于厘清并重新定位与地方政府间的关系。一是转变政府的角色地位。地方政府要放开管制的手，从城投企业投融资的实际决策者中抽离出来，建立起明确的责任边界，当好“守夜人”，规范与城投企业的市场化的关系，建立清晰的市场化回报机制。注入能够变现或有稳定收益的资产、项目、股权等，提高在资本市场的资信等级与议价能力、服务项目融资需求。通过法律手段约束各自的权利与义务，着重通过外部监管手段，重点监管好“三重一大”事项决策程序和国有资产保值增值，并建立完善风险预警机制，引导城投企业在规范化的轨道上健康发展。二是隔离政企间的信用关系。城投企业对地方财政具有较强的依赖性，除政企不分外，经营过程中的“软预算约束”严重降低其改革动力。地方政府要从建设新型投融资体系的角度出发，以壮士断腕的勇气和魄力，割裂地方政府对城投企业的信用支撑，同时也要剥离城投企业的政府性债务负担，妥善处理好转型过程中可能出现的风险与问题。三是建立完善支持转型的体制机制。制度是一种稀缺性资源，有效的制度设计能够减少转型的阻力。地方政府特别是国资监管部门要引导支持城投企业建立完善法人治理结构，健全完善内部管理制度体系，让城投企业在合理的制度框架下，通过运营模式、商业模式、管理模式及融资模式等创新，加快转型成为具备完全决策能力、自主经营、自负盈亏的现代化市场主体，提升活力和竞争力。(二)发展混合所有制企业混合所有制改革是新一轮国企改革的重要内容，城投企业通过混改实现股权结构多

　　元化，有利于加快建立现代企业制度，优化企业治理结构，实现多种所有制资本取长补短、优势互补。一是以“分层分类”为前提。混改不是一混就灵，也不是所有城投企业和产业板块都适合于混改。城投企业的混改，原则上在权属企业中试点开展，并以产业结构的分层分类和功能定位为前提，实行“一企一策”。充分竞争行业与领域的商业类权属企业支持先行试点开展，公益类及非竞争性的权属企业不适合引入非国有资本。二是科学设计混改模式。除传统通过上市路径自然实现混改外，可以探索通过资产并购、债务剥离、债务重组、挂牌转让等模式引进非国有资本，还可以通过设立产业基金、员工持股等模式开展混改，做到“一案一议”，杜绝“千企一面”。三是严控国有资产流失风险。混改如操作不当可能存在国有资产流失的风险，非国有股东也担心其合法权益受到侵犯。关键是要制定完善顶层设计，做到制度完备、程序公正、交易公平、信息公开、法律严明，真实、全面、及时、充分披露相关信息，守住国有资产不流失的“底线”。(三)推进运营模式创新城投企业要结合所在城市的属性，在满足城市功能定位诉求的基础上，结合自身优势资源，重新设计运营模式，建立起清晰的市场机制与盈利模式，实现城市资源的规模化、品牌化、高附加值，将外部效应内部化。一是做强公共服务提供商。近年来，我国经济发展从投资驱动型向消费驱动型过渡，城镇居民对高质量公共服务的需求日益加大，对质量的追求胜过对规模的追求，各级政府的供给重点也逐渐从“纯硬件”向“软硬兼顾”转变。城投企业有广泛的优势资源，担当推动供给侧结构性改革的“政府军”角色，要深挖潜力稳步推进主营业务横向延伸和纵向拓展，在土地开发上建立土地一二级联动开展模式，积极拓展准公益性与经营性板块业务，发展城市运营、产业投资、金融投资等多元化业务板块，包括金融、教育、文化旅游、大健康、生态环境等产业，补齐公共服务短板，形成新的利润增长点，由单纯的基础设施投资商向基础设施和公共服务整体解决方案提供商的角色转变，实现产

　　业经营和资本经营两翼齐飞。二是拓展PPP项目市场。PPP模式即政府和社会资本合作模式，是我国探索准经营性的基础设施与公共服务供给投融资体制改革的一个努力方向。英国是最早运用PPP模式开展基础设施建设的国家，实践证明有利于减轻政府的短期财政支出压力，也给社会资本参与投资建设提供了平等竞争的机会。城投企业要融入国家支持运用PPP模式提高公共服务供给水平和质量的契机，独立或联合其他社会资本共同参与竞争优质PPP项目，特别是热力、污水处理、生态环保、综合管廊、城市交通等优质项目，通过市场化运营获得合理的投资回报，形成长期稳健的现金流。三是建立新型投资管理模式。根据项目性质和特点，灵活设计差别化的政府与城投企业合作、盈利模式。社会效益高、经济效益低的公益性项目，原则上由地方政府承担全部融资责任，由财政税收保障支付，通过政府采购形式引进项目承包主体，支持城投企业参与项目竞争；盈利能力有限的准经营性项目，采取“特许经营+政府补贴”模式，地方政府将项目的经营权与收益权让渡给城投企业等社会资本，并通过税收优惠与财政补贴等方式使项目有合理的收益水平；对于收益性较好的经营性项目，优化考虑市场化手段融资，经测算若收入不足以弥补投入，不足部分可采取财政补贴，并破除进入壁垒，支持城投企业与社会资本合作参与项目竞争，发挥社会资本的管理运营优势。(四)聚力挖潜降本增效城投企业作为履行特殊使命的企业，需要兼顾经济效益和社会效益，同时作为独立的企业法人身份，又需要遵循市场经济规律，加快建立现代企业制度，不断提高经营效益、效率和抗风险能力，实现国有资源保值增值和提质增效。一是推进直接融资。多数城投企业融资模式单一，主要集中于银行等金融机构贷款的传统间接融资，直接融资较少。要重视培育财务指标，特别是主营业务收入、现金流、利润等关键指标，提升在资本市场的主体信用评级与信誉度，通过发行企业债、公司债等实现直接融资。鼓励探索ABS(资产证券化)、融资租赁、保理融资、供应链金融融资等

　　新型融资模式，提高国有资本流动性。联合大型国企、银行、保险、证券、信托、基金等机构，设立支持城市建设与产业发展的各类引导基金、并购基金，通过母子基金运作方式引领撬动社会资本。发掘产业链环节上的价值增长点，孵化培育拟上市权属企业或并购(拟)上市企业，加快推动上市(含新三板、科创板)步伐，依托上市走“产融结合”之路。二是鼓励兼并重组。鼓励通过资产整合、股权或业务划转等方式，整合归并同类业务、资产，实现股权和经营业务的集中与规模化，快速提升城投企业的资产规模和综合实力，提升在资本市场信誉度。同时，兼并收购还是城投企业拓展新业务板块的有效手段，通过兼并收购既可马上实现占领新业务市场，还可将并购企业的经营管理团队为我所用，加快转型成为国有资本运营公司，实现“1+1>2”的转型效果。三是加快走出去发展。长期以来，城投企业的业务布局主要集中在本地市场，异地复制推广能力不足。本地市场的人口规模和市场容量均有限，在发展到一定阶段后往往会受到空间和市场的限制，走出去发展战略是城投企业升级发展与高质量发展的必由之路。多数城投企业在城市更新、工程代建、资产运营、物业管理等业务方面经验丰富，也有一定的影响力，并在长期的发展中形成自身的模式与品牌，能够探索通过模式复制与品牌输出拓展异地市场，实现在更广阔的市场上布局经营业务，提升整体综合实力。四是加强风险管控。从前期阶段就要开始对意向项目进行全方位的优化安排，谋划好盈利模式，通过科学的项目策划、系统的风险预测、合理的融资安排、经济的过程开支、客观的投后评估等，最大限度降低经营成本与经营风险，并与政府签订规范的市场化合同关系，确保获得合理的投资回报。