中西行政体制与公共治理之间的联系（12篇）

中西行政体制与公共治理之间的联系（12篇）中西行政体制与公共治理之间的联系　　较长一段时间以来，我国地方政府在提供公共产品、进行分级宏观经济调控方面一直发挥着重要作用，其面向社会公众提供公共管理的价值属性也得到下面是小编为大家整理的中西行政体制与公共治理之间的联系（12篇）,供大家参考。

篇一：中西行政体制与公共治理之间的联系

　　较长一段时间以来，我国地方政府在提供公共产品、进行分级宏观经济调控方面一直发挥着重要作用，其面向社会公众提供公共管理的价值属性也得到了充分的体现。在这种对地方资源进行有效配置的模式之中，不但要考虑到不同地区之间的经济发展差异，还要规范其决策管理行为，最大限度的减少偏差，并借助社会力量对其公共管理行为进行监督，以保证其政治程序与制度规定的一致性、可行性和高效性。作为国家、中央政府的延伸与代表，地方政府在地方政治中的核心主体地位不断增强，改革与创新正在成为其实施公共管理的重要议题。而随着社会物质和精神文明的不断进步，社会公众对地方政府公共管理的模式和效率提出了更高的要求，只有主动增强地方政府的核心能力、优化其治理模式，才能更好的为社会提供公共产品和服务。基于此，文章首先对地方政府公共管理的属性进行了阐述，然后分析了地方政府在公共管理中的作用与缺陷，最后以协作管理为语境框架，给出了地方政府公共管理的治理模式。在本文的论述中，协作管理属于管理学和社会学的双重范畴，协作公共管理与传统的地方政府公共管理的治理模式也就形成了显著的差异.后者以官僚制单中心治理为主.前者则具有独特的结构类型、协作机制与实践模式，以其为基础对我国当前地方政府公共管理模式进行改革和治理，具有十分重要的现实作用。

　　一、地方政府公共管理的属性解析

　　1.地方政府公共管理的工具理性

　　作为法兰克福学派批判理论中的重要概念，工具理性(InstrumentalReason)最直接、最重要的渊源为马克斯·韦伯的合理性(rationally)理论，指的是借助实践确认工具的用途，并借助工具为谋取利益。同时，工具理性以工具崇拜或者技术主义为生存目标，要通过精确计算达到最有效的目的。因此，工具理性更加重视效率和效益，对工具本身的价值、道德或者审关则较少关注。在地方政府公共管理的场域中，工具理性主要表现为地方政府为了提升公共事业的服务水平，对各种公共事业管理方式、方法进行综合运用的经验与能力。由于在这一过程中，地方政府将公共事业视为工具进行组装和调配，其目的在于寻求推进公共事业发展的最佳手段和最高效率，因此，其功利性的色彩十分浓厚;而在形式上，地方政府公共管理的工具理性又表现为物质形态的工具理性与精神形态的工具理性，两种形态的有机结合与合作，最终达到了地方政府进行公共事业管理的目标。

　　2.地方政府公共管理的价值理性

　　工具理性反映了地方政府在推进其公共事业管理的过程中，进行创造、选择时所表现出来的自觉能动性。而作为地方政府公共管理另一个重要属性的价值理性则是人们对自身实践活动的价值和意义进行的主动把握，其中将工具理性所忽视的人类社会的伦理政治、道德理想以及对人性的终极关怀进行了集中全面的体现。价值理性主张通过关好的、精神层面的方法完成对真理的探求，其目的在于实现人类社会的可持续发展，促进人与人之间、人与社会之间、人与自然生态之间的和谐与进步。其主要功效便是能够回答地方政府进行公共事业管理的初衷和使命，并号召地方政府尊重人民的利益、符合人民的意愿、满足人民的需要，以关、善的价值观对其事业进行引导。从这个角度讲，地方政府的公共管理也表现出了非自我利益的理性(即价值理性)。在这一理性框架中，地方政府将公共事业管理活动看作是有价值的、有意义的活动，能够自觉的参与其中，为社会公众谋取福利。

　　从本质上讲，地方政府进行公共事业管理的属性是复合的和多元的，工具理性和价值理性之间是辩证统一的关系，前者是后者的基础，是人类获得进步和发展的原始动力，后者是前者的精神支撑，并能在一定程度上提高人类实践工具的价值，最终实现人类社会的持久进步。

　　二、地方政府在公共管理中的协作机制与缺位的表现

　　地方政府公共管理具有价值理性和工具理性，这两种属性对于公共管理的效率和效果起着十分重要的作用。而实际上，无论是哪一种属性，在实践的过程中都不但孤立的，需要在彼此的辩证之中或者协调和统一。在当前时期，我国地方政府公共管理的治理模式正在不断的优化，协作机制正在发挥越来越重要的积极作用。但是，需要进行重新审视的是，地方政府公共管理还在某些层面存在缺位的现象，严重影响了社会秩序和政府的行政效率。

　　1.地方政府公共管理的协作机制

　　在当前时期，我国的社会主义市场经济正在建设和完善之中，地方政府在促进社会经济不断向前发展同时，还要对自身的权力进行平衡，不偏不倚。既要与中央部门进行协作，协调中央和地方利益，还要对行政干预和经济社会的发展进行权衡，不断的通过有效的手段规范市场和社会秩序，最大限度的为社会公众提供优质的公共服务。总体而言，地方政府公共管理协作机制主要体现在以下方面:(1)规范社会秩序，向全社会提供优质的公共服务。地方政府是国家公权力的执行者，在公共管理实践中具有强势地位。因此，作为公共服务的提供者，地方政府就承担起了维护社会秩序的义务，并通过对自身权力的运用，为当地群众提供良好的社会环境，改善群众的生活水平;(2)积极转变政府职能，最大限度的解决历史遗留问题。在过去的一段时间，我国政治体制和企业体制改革对经济社会产生了较大的影响，地方政府也适时的转变了身份特征，变之前的微观调控为现在的宏观指导。这种对于自身权利和社会发展的协调在一定程度上解决了一些历史遗留问题，促进了企业和社会的发展。

　　2.地方政府在公共管理协作机制的缺位

　　地方政府在实施其公共管理职能时，其目的在于有效协调社会各方面的利益，并在与各种社会力量的协作之中，实现社会资源非配的合理化、社会发展公平正义化、政府行为高效和规范化。但是，不可否认的是，在当前情况下，一些地方政府公共管理行为有待改进，其协作机制往往处于缺位的状态之中，在一定程度上影响了经济社会的发展进步。主要表现

　　在:(1)在国家实行了分税制之后，地方政府在区域经济社会发展中的地位和作用得到了显著的加强，不但要全面的维护社会公平与正义，还要通过多种渠道、借助多种力量，推动区域经济的发展和进步。但是，在实际操作过程中，一些地方政府公共管理却出现了主观上的偏颇，在执行中央政策与捍卫地方利益的过程中，并未协调好中央政策与地方利益两者之间的关系，在扩大地方利益的同时，将使国家利益受到损害;(2)在部分地方政府的公共管理实践中，官本位、政府本位的思想还依然严重，而这种思想的存在严重的影响到了公共管理的效率和效果，甚至在不同部门需要进行政策协调、信息沟通时，也是难以将团队协作的观念深入其中，不同部门为了自身的利益彼此孤立，给公共产品和服务的提供设置了无形的压力;(3)部分地方政府具有自利化的倾向，这些政府在公共管理实践中，对自身的角色定位不准，偏离了公共服务提供者的居中地位和公益位置，尤其是在一些社会公众重大关切的问题上，一些地方政府不当使用自身权利，为自身谋求私利，与民争利，这与党和政府要始终为人民群众谋取切身利益的初衷截然相悖。

　　三、协作管理语境下公共管理的治理模式解析

　　为了竞争的需要和平衡社会各方的利益，当前社会组织在优化其行为时，大多有意无意的选择了协作管理的理念，并在实践中加以丰富和发展。可以说，地方政府在对现代管理模式的借鉴方面是相对滞后的，甚至会对其产生排斥和抵触，致使公共管理的效率和效果迟迟得不到有效的提升。因此，文章认为，有必要将协作管理的理念和方法注入到地方政府的公共管理之中，完善地方政府的治理模式，优化治理效果。具体而言，主要有以下几个方面的问题需要解决。

　　1.形成对协作公共管理的正确理解

　　在管理学和社会学的范畴内，协作和协作管理是具有广泛含义的词汇，无论是人际关系管理还是跨组织的协作管理以及以互联网络为背景的管理，都能够将协作引入其中，通过分工与合作的方式，最大限度的降低管理和组织运行的成本，提高资源配置的效率。在协作管理语境下，地方政府的协作公共管理是作为一种独特的制度形式存在的，它与市场自发性的协作不同，使一种有意识的管理，其基本特征为纵向与横向活动的综合(融合)。比如，在斯蒂芬·戈德史密斯与威廉·D·埃格斯等学者看来，地方政府的协作公共管理为网络化的治理结构。因此对地方政府公共管理的协作性应该形成正确的认识，即提供公共服务、进行公共管理的地方政府应为公私联合的第三方政府，这一政府能够向社会公众提供整体服务，并能够借助先进技术和外部环境的力量最大限度的满足社会公众的多样化和个性化诉求。

　　2.地方政府公共管理协作机制的构建

　　对地方政府公共管理而言，其协作机制的构建是一项复杂的系统工程，而在实施的过程中也要做出大量的适当的规则、规定以及标准体系。和传统的官僚体制中等级制度不同的是，协作公共管理并不需要严格的命令管理，也不需要将其建立在一个中心权威之上，更不能为此设定一个单一的组织目标并为之奋斗。在这种新的公共管理机制构建的过程中，要以参与者的相互依存、集体决策和整体行动为前提和重要内容，其首要对其中的参与者、资源等进行确定，对所必须的运行环境进行创设。然后，通过不同部门之间的协作，使得任何一个参与者都能够树立和维护其权威，并在和他人分享资源的同时，共同向社会公众提供公共服务。当然，在这一模式中，比较成功的经验告诉我们，协作机制的构建要辅以建立协同工作的协议与规则，这种协议往往能够有效促进了地方政府协作行动的制度化和公共管理的区域化，提升公共管理的效率和效果。

　　3.地方政府公共管理的治理模式与实践

　　在实施地方政府公共管理协作化之时，除了要确定参与主体、使不同主体间进行通力合作外，更为重要的是要对协作性公共管理模式进行综合治理和实践，而无论是治理的效果认定还是实践的对象选择，都与公民参与直接相关，甚至可以说，公民参与是公共管理协作化不可或缺的重要环节。为此，需要在实践中注重公民参与的重要作用，不断的赋予公民参与以新的意义和内涵。这是因为，对于地方政府公共管理机制的构建，将公民置于对抗性的境地是无法增加公民参与的协作性能量的，而采取参与和协作的办法就正好相反，能够使治理的功效得到逐步的增强。当然，这一途径的最终实现还要依赖于对公民参与的深刻把握，它们是:确定公民社会中的真正参与者;明确参与者的参与动机和参与目的;通过何种方式在何时、何地进行参与等。从这个角度讲，在地方政府公共管理中，要敞开途径，使公民能够真正的、自由的参与其中，实现真正意义上以公民为中心的公共管理的协作治理。

　　结束语

　　社会是作为一个复杂巨系统参在的，在其运行的过程中需要相互关联、相互制约的多种要素参与其中，并不断的发挥作用。而要想实现社会的和谐进步，就需要对该系统中的组成要素进行全面的协调和有序的配置。地方政府是现代社会的一个简单缩影，其公共管理的效率和效果不但会影响到区域经济社会的发展和进步，还会对整个社会的进程产生重要的影响。从这个角度讲，优化和重置地方政府的公共管理职能、对其中的职能要素进行全面的整合和协同，具有十分重要的现实意义。文章以此为视角，选择了协作管理这一语境框架，对地方政府公共管理的属性和治理模式进行了系统的分析和论证，得出了一些结论。当然，这些结论是有局限性的，这是因为地方政府公共管理的方法、方法，效率、效果都在不断的变化之中，尤其在中国梦和国家对政府机制进行改革双重推动下，地方政府正在积极的、主动的转变其工作方法，社会公众对于社会发展和区域社会建设的作用正在为地方政府决策者所重视，而这正是建设高效的地方政府、构建良好公共管理机制的前提所在。

篇二：中西行政体制与公共治理之间的联系

　　西方治理理论综述

　　（一）

　　治理的涵义

　　1、治理的内涵

　　以“governance"(“治理”)为题材的理论著作的涌现，反映着社会科学界对统治以不同方式体现出来的模式感到的兴趣。无论传统用法或辞书上的解释，都以“治理”为“统治”的同义词。但在愈来愈多的讨论治理的著作中，它的用法和内涵都转移了方向，治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会。”

　　在众多定义中，联合国全球治理委员会的治理定义具有代表性和权威性：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。

　　2、治理的目标

　　简单地说，治理的目标就是实现“善治”。善治涉及到：“一种有效率的公共服务，一种独立的司法体制以及履行合同的法律框架；对公共资金进行负责的管理；一个独立的、代议制的立法机构负责公共审计机关；所有层次的政府都要遵守法律、尊重人权；多元化的制度结构以及出版自由。”（来福特维奇把善治区分为三个组成部分：系统意义的、政治意义的和行政管理意义的。）——这是一个“政治——行政”的治理框架。

　　治理的目标在于追求公共利益的最大化。其最大的特点就在于强调政府和社会对公共事务的共同治理。它不仅关注将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府公共部门，而且重视公共政策与社会资本的相互连接，强调非市场力量的凝聚(如公民和非营利部门的参与)。可以说，治理在公共管理的语境下，是以企业精神重塑政府，以社会资本的力量来应对政府合法性危机的公私合作的结构和过程，其目标在于提高公共管理的水平及公共服务的质量。——这是一个“社会——政治”的治理框架。

　　在美国，治理主要是通过调整技术层面的权力配置尤其是政府内部的权力配置来提高政府绩效，回应当前治理存在的问题，可以称之为内部解制型治理，而不关注国家与社会关系的调整。

　　3、治理兴起的主要原因

　　西方福利国家出现管理危机是治理理论兴起的根本原因。

　　治理理论的兴起还与市场和等级制的调节机制发生危机有关。

　　治理理论的兴起还与众多社会组织集团的迅速成长密切相关。——公民社会的成长

　　经济全球化直接推动了公共治理模式的产生。经济全球化使人们的活动跨越了国家疆域的限制，因此也产生了一些国际性的跨国经济、社会组织，直接导致新的管理领域和管理主体的产生。

　　治理理论的产生受惠于现代信息技术的发展。现代信息技术的发展和应用对于管理的影响是革命性的。一方而它使信息的收集、处理和传播更为便利，缩短了政府、组织和公民个人之间的相对距离，密切了管理主体和客体之间的沟通、反馈，从而加强了彼此之间的回应性和依赖性。另一方而，信息技术也增强了公民和社会在信息和知识方而的拥有量，从而削弱了传统政府的优势地位，对于传

　　统垂直型单向度的权力运作方式提出了挑战，公民要求更多地参与管理。

　　4、治理与相关概念的区别

　　（1）“治理”与“统治”（传统公共行政）的区别

　　首先，传统官僚制在理论上先入为主地认为存在一个具有终极权威的权力中心，它通过一种与市场交易特质不同的公共行政体制输送服务，以纠正市场在公共经济中的失灵。其次，传统官僚制在纵向关系上通过等级划分构建集中的命令结构，在横向关系上以“鸽笼式”的部门划分塑造专业化的分工体系，两者相互耦合而出一幅“精密仪器”的图象。再次，传统的官僚制以“非人格化”、“中性”和“缺乏激情”的文官作为公共服务提供的规划者、组织者和承办者，以文官的声音而非使用者的愿望、要求和利益作为反馈的回路。

　　Government

　　referstothestructureandfunctionofpublicinstitutions.Governanceisthewaygovernmentgetsitsjobdone.Traditionally,governmentitselfmanagedmostservicedelivery.Towardtheendofthetwentiethcentury,however,governmentreliedincreasinglyonnongovernmentalpartnerstodoitswork,throughprocessesthatreliedlessonauthorityforcontrol.Wehaveadvancedtheoriesaboutgovernment,howitworksandhowwecanmakeitworkbetter.Ourtheoryforunderstandingtherelationshipbetweengovernmentandthenongovernmentalpartnerswhoplaysacriticalroleinexecutinggovernmentpolicy,ontheotherhand,isunderdeveloped.(DonaldF.Kettl:TheTransformationofGovernance:PublicAdministrationForTwenty-FirstCenturyAmerica.BaltimoreandLondon,TheJohnsHopkinsUniversityPress,hprefacexi)

　　（2）“治理”与“新公共管理”的区别

　　20世纪70年代末以来，一场声势浩大的政府改革浪潮—“新公共管理"运动在世界范围内展开，成为公共部门改革的主导性范式。但是，着重应用市场方式的“新公共管理”存在忽视社会合意性、民主价值等嫌疑，这使它招致多方面的诘难。关注国家一社会关系调整和市民社会价值的治理理沦的兴起，则为修正公共行政中的管理主义弊端提供了理沦资源和实践途径。

　　Suchnetworkmanagementinvolvesnegotiationandcoordination,anditisthereforeverydifferentfromthenewpublicmanagement.TherelationshipbetweenthepublicandprivatesectorisbusinesslikeinNMP,andthepublicsectorreliesoncentraladministrativecontrol.NMPupholdsandsharpensevenfurtherthedistinctionbetweenpoliticsandadministration,whichcharacterizesthehierarchicmodel.Onthecontrary,governanceinpolicynetworksrecognizesthatpoliticstakeplaceinnetworkstoo;therelationshipbetweenpublicandprivateisblurredandgovernmentisnotthesingledominantactorthatcanunilaterallyimposeitswill(ibid.:39).

　　‘Hierarchical,centraltop-downsteeringdoesnotworkinnetworks,whichhavenotop’(ibid.).Thesharpdistinctionbetweenpoliticsandadministrationisthereforenotupheldinnetworkmanagement.(AnneMetteKj?r，Governance

　　(Cambridge,PolityPress,2004),p45)（3）“治理”与“新公共服务”的区别

　　也有人认为，治理是对“新公共管理”和“新公共服务”的理论整合。

　　（二）治理的层次

　　1、三层次说

　　治理的建设是建立在转型的三个层次的基础上的：在制度层次上创造中立的国家，在社会层次上创造自由的公共圈或曰民间社会，以及在个人层次上创造自由、‘自我’和‘现代’的行为模式。

　　2、四层次说

　　全球治理(globalgovernance)——各国政府、国际组织、各国公民为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商和合作，是通过建立具有约束力的国际规制来解决全球性问题.以维持正常的国际政治经济秩序。

　　地区治理(regionalgovernance)——地区是介于国家与全球社会的中间层次，其组织的建立、规则的创制和秩序的维持都具有不同于国家和全球社会的特点，因此，地区治理就其治理方式、运作机制等既不同于政府治理，也不同于全球治理。——EU国家治理（nationalgovernance）——

　　组织治理——在特定的社会组织这一层次上，治理适用于分析和解释企业、公司以及社区内部的组织机构的结构关系、决策与执行的运行方式。——WorldBank3、五层次说

　　增加——地方治理（localgovernance——区域治理和公共事务治理）

　　（三）治理理论的基本观点

　　1、主体多元化——治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。

　　例如，在美国政府对“棕色地块”的治理过程中，就有包括联邦政府、州政府、地方政府和社区、非政府组织的全面参与。

　　2、权责模糊化——治理理论明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊之点；

　　六重模糊的边界：（1）政策制定者与政策执行者；（2）公共部门与私营和非营利部门；（3）官僚组织内部不同层级；（4）管理者与工作人员之间的层级；（5）不同部门之间的关系；（6）政府与公民之间的关系。

　　边界的模糊化不是一个暂时现象。正如世纪之初，英国、欧洲直到世界其他部分在处理“疯牛病”和“口蹄疫”时所发现的，整个世界从中了解到传统边界已经无法包容这样的问题，每个国家都学会了要通过彼此合作来应对日益复杂的公共事务。

　　3、关系伙伴化——治理理论明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；

　　4、结构网络化——治理指行为者网络的自主自治；

　　5、管理系统化——治理理论认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引；而政府的能力和责任均在于此。

　　核心概念——网络、互惠、责任、民主

　　治理的理论基础

　　（1）公共选择：对官僚机构的批评——垄断服务、垄断信息和不断扩大组织规模，由此可推断其开出的药方。

　　（四）治理的三个研究途径

　　1、公共行政与公共政策

　　2、国际关系

　　3、比较政治学

　　（五）治理的模式

　　B·盖伊·彼得斯提供的“市场式”、“参与式”、“弹性式”、“解制式”等四种新的政府治理模式。

　　地方治理的四种规范模式（WilliamL.Miller,MalcolmDickson,GerryStoker:ModelsofLocalGovernance,NewYork,PALGRAVE,2000,p29）

　　AttitudetoAttitudetopublicKeyKeypolitical

　　Keygoalslocal

　　autonomyLocalist地方主义者

　　Expressioncommunities’sneedsIndividualist个人主义者

　　EnsuringindividualchoiceandresponsivenessinrespectofservicesInclinedfavourrecognizesneedupper-levelinterventiontoprotectindividualsMobilization动员

　　DevelopingaStronglyinStronglyinNeighbourhood-baseddecentralizedstructuresDevelopmentalpoliticspoliticsofchangetoensuremoreeffectiveinfluenceofdisadvantagedandexcludedCentralist中央集权主义者

　　TomaintainStronglyopposedLimitedvalueAgenciessubject

　　Nationaltosubstantialgovernment:Legislation,guidancecontrolandcentralcontrolfavouraspartfavourofprocessofchangeandparticipatoryandStronglyfavourinSupportiveelectedrepresentativestoFavourconsumerCompetitivebutconsultationbutrangenotforcitizenparticipationproviderslarge-scaleservice-specificIndividualrightsofasconsumermeetingoflocalParticipationservice-deliverymechanismbutMulti-functionalauthoritiesRepresentativelocalelectionsgivesprimacytoelectedlocalpoliticsthroughmechanismnationalstandardsandtheprimacyofnationaldemocracy

　　（六）对治理理论的评价

　　1、治理理论的贡献

　　治理观点对理论的贡献在于，它是一种组织框架，可以据以求得对变化中的统治过程的了解。如贾奇等人所言(1995年，第3页):诸如此类的概念框架“提供一种语言和一个参照系，可借以考察现实，并且导致理论家提出否则未必会提出的问题，从中就有可能获得别的框架和观点未必能导致的深刻见解。理论框架

　　有能力促使人们致力以求更动范式”。这样的一些框架与值得研究的事物往往一致，而这正是其价值所在。

　　治理的观点有助于辨识重大问题;而虽然它有时也有助于找到若干有用的答案，它的作用却在于前者而不在于后者。它所提供的参照点，对传统的公共行政管理中的许多视为当然的假设都构成挑战。

　　治理理论超越了以国家为中心的传统政治思维，通过肯定非国家行为体和社会的力量和作用，引发了人们对国家职能的重新认识。

　　治理改变了维护社会秩序的权力性质，扩展了权威的来源。

　　治理理论的产生，从宪政意义上可以视为突破民主两难困境的一种尝试，也是对传统代议制民主的一种矫正，即在现有的代议制民主的框架内增加直接民主的含义。

　　治理的政策过程也被认为是增强政治合法性，实现有效统治的有效途径。一些实证研究结果表明，治理机制比代表机制和参与机制，更容易产出更符合显著社会群体需要的产品。治理显得更为弹性，更容易产出关心未来的决策，因为决策者不会受短期利益和选举竞争的限制。另外，专家和利益代表共享在专业知识、部门与地方知识方面的优势，使其更加胜任于集体决策。

　　2、治理理论本身的局限

　　（1）公众舆论认为这个正在兴起的体制要求由地方当局和许许多多提供商品和劳务的公私机构共同分担责任，这种主张缺乏合乎规范的根据(米勒和迪克森，1996年)。——治理的合法性问题

　　（2）权威的行使必须是合法的。这一判断不仅仅是从规范出发，而且有着极其现实的根据:掌权当局必须由公众认可其具有合法地位，才有可能长期地有效行使权力。合法性不足，必然破坏公众对变革规划的信心和支持，最终破坏掌权者动员资源、推进合作与伙伴关系的能力。

　　治理理论也要求私营部门的参与，但这种参与并未整合进人民与选举产生的政府的循环圈。这意味着决策的制定并没有获得整个社区的授权，而是局限于一个利益相关者的小圈子。——治理中的民主问题

　　治理理论要求行为者之间共享资源、共同管理，这就会发生由谁来负责的问题。尤其是当政府将公用事业、公营企业交给非盈利性组织管理时，责任就会发生模糊。公众不清楚有关的事务到底由谁来负责。

　　（3）治理理论的似是而非之点在于，即令是在政府业已养成适宜的运作规范之处，治理仍然有可能失败。与市民社会各种机构体制之间的矛盾和紧张关系，连接公、私、志愿部门的组织未尽完善都可能导致治理失败。领导者的失误、关键性的伙伴在时间进度和空间范围上的意见不一以及社会冲突的深度等，都能给治理播下失败的种子。——治理的成效问题

　　3、治理实践中面临的问题——比如，国家空心化对政府治理能力的挑战

　　另外，网络中行为者是借助制度化的谈判达成共识，建立互信，为实现共同日标进行正面协调的，但要使它们各自的运作既保持独立自主，同时还保持相互依赖、和谐发展就较为困难。因为每个行为者都是一个利益单元，都有自身独特运作的逻辑.都会不可避免地追求对本单元最有利的“买卖”。这便决定了治理网络中不确定性和机会主义的增加。

　　治理理论的政策建议：

　　?

　　权威与层级不能也不会被代替，但它们需要更好地适应于治理的转型；

　　?

　　复杂的网络已经在层级制组织上面形成，它需要以不同方式加以管理；

　　?

　　公共管理者需要更多地依赖个人与组织间的互动，作为权威的补充或替代；

　　?

　　信息是治理转型最基础和必需的成分；

　　?

　　绩效管理能够为跨越模糊的组织边界提供有价值的工具；

　　?

　　透明性是加强政府信任与信心的基础；

　　?

　　政府需要增加人力资本投资以便保证工作人员更好地适应其工作；

　　?

　　治理的转型要求为公民行政参与提供新的战略与战术；

　　?

　　公共责任是政府合作伙伴所承担工作的组成部分；

　　?

　　设计新的宪政措施以便妥善管理冲突。

篇三：中西行政体制与公共治理之间的联系

　　中西方议会制度的联系与区别

　　中西方议会制度的区别与联系

　　[摘要]：议会制度作为一个国家的特殊机构，是一个国家权力运转的一种象征，所以每一个国家都有自己特殊的议会制度。无论是西方资本主义国家的议会民主制度，还是我国的人民代表大会制度；都是为了国家权力有效运转的集合体，表明一个国家统治的政治制度。议会在每一个国家中都有它们自身如何存在的特殊意义，是一个阶级统治的机构，更是政党争夺国家权力的地方。所以说，无论那样性质的议会制度，都有存在不同议会制度在政治制度发展的形式，说明了不同的议会制度存在着一定的区别与联系。

　　[关键词]：中西

　　议会制度

　　联系

　　议会民主制度

　　人民代表大会制度

　　世界上有近两百个国家，它们的自然环境和文化传统各不相同，人口多少、发展程度也大不一样，所以每个国家的政权制度就不相同。最典型例如中西方的议会制度，西方议会制度有民主共和制和君主立宪制、单一制和联邦制、议会制和总统制；西方的资本主义国家实行的“权力制衡”、“三权分立”的民主政体，相对于封建专制国家固然是历史的进步，但实质上仍然是少数人对多数人实行统治的政权组织形式。而我国的人民代表大会制度体现了人民民主专政的社会主义国家性质，实行民主集中制的组织和活动，是适合我国国情的政权组织形式。重要的是，中国实行的人民代表大会制度，乃是由中国的发展战略和特定时期的政权属性所决定的。[1]每一个国家有着不同的政治制度，但都存在一定的联系和区别，却最终结果都是运用不同的政治制度来达到统治的目的。例如中西方的议会制度，就拿中西方的国家性质来说，西方国家是典型的资本主义国家，而我国是社会主义国家；一个国家的统治阶级有所不同，就会导致历史的产物是不同的阶级管理或治理国家政权事务的制度，但是最终的目的都是一样的。

　　人民代表大会制度与西方国家的议会制度之间比较，不仅存在着阶级性差异，也存在功能性差异、地位差异以及程序性差异；而且这两种制度是在各自特定的国家的历史、社会、文化、经济等相适应的条件下产生的；还有国家制度是人类社会国家政权组织形式的发展趋势，所以中西方的两种制度社会历史发展中是存在着一定的联系与区别。

　　无论西方国家的英国是君主立宪制的内阁制、法国的半总统半议会制、美国

　　中西方议会制度的联系与区别

　　的联邦制的总统制，还是我国的人民代表大会制度的人民民主专制；都是为了治理或管理国家的必然的产物。但是西方国家都有自己独特的议会制度，例如英国议会是由贵族院（上院）和平民院（下院）组成的两院制，美国议会是由众议院和参议院组成的两院制，法国议会是由国民议会和参议院组成的两院制。在国家处理重大事务时，议会往往拥有很大的决定权，但在西方国家中，有许多政党，议会通过事物的决定权往往是由拥有多数席位政党把持。特别是在西方资本主义国家大选的时候，政党把持议会的席位左右国家大选，使政党在议会中占主导地位，以谋取国家机构运转的国家权力。但是议会制度在我不是很明显，我国是实行人民代表大会制度，人民代表大会是“中国的议会”，没有向西方国家的两院制，相互制衡，但我国的人民代表大会制度却发挥了人民民主集中制原则，不像西方国家的两院制的争夺左右国家事务的决定。更没有政党的争夺权力，而是在中国共产党的领导下，各民主党派在人民代表大会制度中是政治协商，达到监督作用或是在某种重大决定上出谋划策，共同维持国家权力的有效运转。所以说，无论中西方是那种议会制度，都在处理国家重大事务拥有决定权，管理好国家的一切事务。

　　说到中西方国家的议会制度，中西方不同的议会制度就必然存在一定的联系和区别。议会作为国家机构构成的一部分，就要在国家事务中起到一定的作用。在中西方的议会中，议会作为一个独特的机构，虽然议会没有拥有国家的行政权力，但议会在国家机构中拥有立法权力，议会可以行使它的立法权力；当然，议会还拥有其他的权利，例如美国的议会可以制衡总统的权力，可以否决总统的提案，甚至弹劾总统。无论是在西方议会中，还是在我国的人民代表大会制度中，都可以在议会行使的范围内行使议会拥有的权力，探讨国家大事；但中国的人民代表大会制度可能会优于西方的议会制度。西方国家由于“三权分立”的原则、程序和各种具体制度，不符合积极增进效率的原理，其政权的运行不可避免会到一些麻烦。[2]但在制度的优越性方面上，我国的人民代表大会制度可能比西方的议会制度更好。人民代表大会制度具有人民性、真实性，而西方资本主义议会制度则体现出虚假性、欺骗性。西方国家把分工谎称为分权，设置了由资本阶级统一控制的三个机关来扮演互相制衡的不同角色。[3]如果按那样来说，其实在每个国家的中西方议会制度的联系与区别

　　制度是与统治权力不可分割的，统治权力的运行，是通过议会制度的运转而体现出来的。当然议会只是国家机构的其中之一，国家权力的行使，议会只不过是权力分工的一种，为阶级服务的产物。关于人民代表大会制度与西方议会制度相比，西方议会制度可能就存在许多不足或弊端。就英国而言，行政自由裁量权的增大已严重影响下院应用的作用和效率，令不少政治观察家与学者担心，改革呼声日益高涨。[4]导致近几年来，英国的政坛动乱不定，人民的支持率低迷。不过，西方议会制度也有可借鉴的地方，不能只说每一个制度是十全十美，毕竟社会是进步的，所以就要吸取精华，弃其糟粕；可以通过对西方议会制度的比较，完全可以对我国人民代表大会制度的完善起到借鉴作用，借鉴外国的竞争机制，完善人民代表的选举制度，使我国的人民代表的提名大部分是通过推荐而产生的途径逐渐得到解决，有效地调动人民群众的竞选热情、从政兴趣、参政意识等等。

　　西方国家实行的议会民主制度，是西方各国社会历史发展的产物，反映其各自政治、经济、文化的具体国情。中国实行人民代表大会制度，之所以能够体现人民民主的国家性质，是因为人民代表大会制度植根于中华民族几千年来赖以生存和发展的广阔沃土。我国的人民代表大会制度与西方资本主义议会制度相比，从社会的发展阶段和价值观角度来看，西方过于强调个人的权力和地位，强调冲突而不是协商解决矛盾；而我国是以维护公共利益的先进价值观之上的人民代表大会制度。所以也就是说，中西方的议会制度就存在区别，不同的国家国情产生的议会制度就必然存在区别。

　　中西方的议会制度的区别鲜明就在于中国共产党与人民代表大会的关系与多党轮流执政体制下的政党与议会的关系有着本质区别。我国是实行行政权力和立法权力合一的人民代表大会制度，中国共产党坚持立党为公、执政为民,不像西方政党那样为了获得议席而迎合选民的需要或迫于选票压力而奉行指导思想和政治纲领的机会主义；人民代表大会是国家权力机关，统一行使国家权力,国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，向人民代表大会负责，受人民代表大会监督,依靠人民代表大会支持。而西方议会制又称内阁制，包括“内阁君主立宪制”及“内阁共和制”；采用这种政治体制的国家中，立法机关与行政机关并不完全分立；议会民主制一般实行于民主国家，西方国家的议员则是某党某派的代表，而且往往集中在少数党派,议员的分布范围狭小。因此存在

　　中西方议会制度的联系与区别

　　着多个参加议会差额选举的政党；议会内阁制的政府首脑(行政首长)与国家元首分开，其国家元首通常是仪式性职务，不享有实际的行政权。

　　中西方议会制度是存在着一定的区别与联系，所以我们对议会制度要有全面的认识，不能下一个结论认为那种议会制度就如何的好或如何的坏。所以说，无论是资本主义的议会民主制度，还是我国的人民代表大会制度，都有它们独特的优势，是与国家的政治发展的历程时息息相关的。

　　要充分认识中西方的议会制度的本质区别,完善我国的人民代表大会制度，充分发挥人民代表大会制度优越性。人民代表大会制度作为中国共产党和中国人民的伟大创造,在当今世界政治体系中具有保证人民当家作主、协调国家机关高效运转、凝聚各族人民力量的政治优势。因为在我国实现人民代表大会制度是社会历史的必然，所以必须坚持和完善人民代表大会制度,充分发挥人民代表大会的政治优势。

　　[1]《中国人民代表大会制度与西方议会之比较》

　　刘建军

　　学习论坛

　　2010.4[2]、[3]《人大制度与西方议会制度比较之优势》

　　陈向阳

　　基础理论研讨

　　[4]《西方代议制的特点及其困境》

　　沈毅、张圆圆

　　法制与社会

　　2008.8

篇四：中西行政体制与公共治理之间的联系

　　国家治理与政府治理及社会治理的关系

　　笔者：赵肖肖

　　学号：20134202069在这三者的关系中，我们可以看到通过合并同类项的形式把治理一词提取出来后，剩下是便是治理的三个主体，要研究这三者之间的关系就必须先理清治理的这三个主体之间的逻辑联系及其各自的内涵和外延，当然在这之前我们应该大体的了解一下治理一词的含义及其演变、发展。在乔老师的《政府理论》一书中，在政府与社会的关系一节里乔老师说在政府与社会的关系上，首先应该论及社会与国家及国家与政府的关系问题。这里本文主要沿用此思路，希望能基本理清大致联系。

　　一．治理的内涵

　　“治理”概念的出现并不是横空出世的，可以说，其本质意义几乎和人类文明历史一样漫长。但作为专门术语，其正式提出可以追溯到1989年，世界银行在讨论非洲的发展时首次提出了“治理危机”这一概念。此后，“治理”这个术语便被人们在政治学、发展经济学、国际关系学、社会学等诸多学科中广泛运用，治理(Governance)、社会治理(Socialgovernance)、地方治理

　　(Localgovernance)、全球治理(Globalgovernance)这样的术语应运而生，成为对这种大变革时代的新概括。“治理”从其本意讲可以理解为一个过程也可以是一个结果，同样可以是达成这一结果的一系列手段。治理一词在我国的兴起是引介于西方，而其本身又是“一套十分复杂且充满争议的思想体系”一一学者将其统称为治理理论。治理理论所涉及的核心主要为权力分散、主体多元、结构网络化、过程互动化等关键词，但单从这些方面理解治理的内涵显然不够充分和全面，治理一词的出现不但是嵌人相应的制度背景中的，而且从学理分析来看，治理又有其自身的范式创新。我国学者俞可平认为，治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要;治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导，控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从治理所涉及的范围和强调的重点来看，治理的主要内容和特征可以作如下归纳:(1)政府不是国家唯一的权力中心，社会组织、私人部门、非赢利组织、行业协会、社团等参与到管理当中;(2)管理的主体不是单一的政府，呈多元化趋势;(3)在治理的手段上，强调各种机构和团体之间的平等合作;(4)治理的目标在于最大限度地增进公共利益。

　　(5)治理的运行机制在于建立自主自治的网络体系。就治理及其相关内容的变迁而言，西方理论的发展可以从三方面加以概括:一是对凯恩斯主义的质疑，从而重新思考政府与市场的边界问题；二是制度主义的兴起，为更接近于现实的经济模型提供了新的解释；三是传统政治学范式的变革，将政府、市场、社会纳人到政治学分析中，也就是一个将政治对市场、社会的外生性影响内生化的动态过程。理论的变迁所反映出来的同样是实践的需要，政府与市场的边界问题使得凯恩斯的政府干预不断被弱化，表现在政治行政上则需要政府在自身的定位和职能上做出重新的调整，并从治理的角度重新看待政府所涉及的领域和问题，方式和实施的途径。制度经济学作为对新古典经济学的补充，从制度层面来考察被新古典经济学所外生化的政治问题和制度环境对经济的影响，其中对制度安排、制度变迁、制度激励等问题的深人分析提出了新的治理模式和治理机制。传统政治学所缺少的同样是在面临新的环境下，不能将政治影响内生化的问题，构建一个基于政府、市场、社会的动态分析框架，并以此重新看待政治学中的民主、公共物品、公共选择等问题是政治学的一个新的发展方向。治理从其内涵上就包含了这些理论内核，从而为政治学整合新范式提供了可能。治理的实质就是创造一种环境(条件)，这一环境是为良好秩序和集体行动提供条件1。国外学者仅使用治理(goverllallce)一词，政府治理(goverllmelltalgoverllallce)出现只是指很狭义的政府内部的治理，即可理解为治理政府内部的方式。而国内学者通常是在政府治理这一关键词下研究治理问题的。2国内学者提到的政府治理则是一个与我国国情相适应的概念，政府治理普

　　12StokerG.GovernaneeasTheory:FivePropositionslJI.InternationalSoeialSeieneeJournal,1998(50):17一28.

　　马运瑞.中国政府治理模式研究[M].郑州:郑州大学出版社,2007:2一6.张成福.责任政府论[J].中国人民大学学报,2000(2):75一82.

　　遍被认为治理者是政府，而对应政府治理这一主体便有了相应的客体(如社会公共事务)。治理从宏观层面来讲是一个分析框架，这个分析框架研究的是政府、市场、社会的相互关系及其演化的路径，以及在此关系中的权力分配以及偏好选择的理论问题;在微观层面上，治理要研究的是与宏观治理构架相符合的微观政府结构，也就是需要怎样的政府组织模式来与宏观的治理框架相匹配的问题，以及如何匹配的具体问题。

　　二．国家、政府及社会三者的关系

　　马克思主义国家学说的创立是从揭示国家与社会的关系开始的，马克思以前的启蒙思想家从人的理性来探讨国家问题。在德国，把这种理性主义国家学说发展到高峰的是黑格尔的唯物主义国家学说。黑格尔把国家归结为比理性更加抽象的“客观精神”，是超越一切社会存在的绝对自由自在自为的“理性”，对于国家以外的一切社会存在都具有本源的推动性质。黑格尔认为国家是市民社会的基础，政府是市民社会的支柱。马克思在大学时曾经受到黑格尔的国家学说的极大影响。但是，认识专制国家及其腐朽政府是毫无理性的以后，马克思带着国家和政府的有限理性之谜，研究了费尔巴哈的唯物主义哲学思想和古典政治经济学，马克思认为：国家和政府没有根本不同的本质，二者都是建立在共同的经济基础之上的政治上层建筑。政府的本质必然反应国家的本质。要从根本上消除行政官僚机构的缺陷，就必须消灭构成现代国家基础的以阶级剥削和阶级压迫为特征的私人生活。而要消灭这种私人生活，国家就必须消灭自己。马克思认为自原始公有制社会解体以来，国家作为统治阶级意志和利益的集中代表，具有反应不同阶级社会阶级内容的鲜明的阶级属性。此外，国家还具有一切阶级社会所共有的一般属性，即国家本身同社会相互矛盾与对立的基本属性。从国家的起源及其与社会的关系来看，国家自始至终都是社会的对立物。正如恩格斯所概括的，国家是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”。马克思和恩格斯生前一直在努力探索消除国家与社会对立的条件和根本途径，并把实现这一目标寄希望于未来的无产阶级国家。

　　政府是国家的权威表现形式，国家的含义要比政府的含义更广泛些，政府只是或仅仅是一般传统意义上的国家政治机构的综合实体。所谓政府与国家的关系，实际上是以广义政府和狭义政府间相互关系为基础的，引申出政府与政党、政府与自然生态、政府与公民以及国际政府间的关系等。相对于社会来说，政府与国家似乎具有同等意义，可用政府概念来替代国家概念，但是替代并不同于等同。政府是国家的具体化。政治设施意义上的国家是一个抽象概念，其具体表现形式是政府。国家概念所涉及的领域是政治统治，而政府概念所涉及的概念是政治管理。政治统治的内容是社会上一部分人与另一部分人之间的关系，即统治阶级与被统治阶级之间的关系。而政治管理的内容则是政府与全体公民间的关系。政治管理的基本特征有两个：一是少数人对多数人的管理；二是其权力运行方向是自上而下的。与政治管理权力相互作用的是一种自下而上运行的的权力，即政治参与的权力或民主的权力。因此，政府与国家的关系可以归结为政治管理与政治统治的关系，也可归结为治权与主权的关系。其中主权强调民主，治权强调集中。从这个意义上来说，国家与政府的关系实质上也就是民主与集中的关系。在政府与国家的关系上则表现为集中与民主的关系。

　　社会是一个普遍性、规律性的领域，而政府则是一个特殊性、规范性领域。所谓普遍性领域是指社会囊括了所有的利益者与利益关系在内，有着极为众多的利益主体、利益要求、利益动机、利益关系。所谓特殊性领域是指代表特殊利益的非普遍性领域。政府作为社会一般利益的特殊反映，它无法囊括如此众多的利益。政府的主要任务在于制定一系列法律的、道德的、政治的、行政的、经济的规范，迫使人们去服从这些规范，按这些规范行事，政府作为一种规范力量，它通过这些规范去维护现存社会的稳定和经济发展。社会则是一个自然的历史发展过程，它按照自身的客观规律运行着，它是一个规律性领域，政府的规范性活动要以尊重社会的规律性活动为前提。政府不能盲目干预社会的活动力，社会的自我发展有一种巨大的内在动力，政府无须进行干预。坚持社会本位原则，逐步培育社会的独立性，树立政府为社会服务的观念，以及政府对社会依法适度干预的观念，实现政府与社会的依法整合，这就是政府与社会的正当关系。

　　三．社会治理与中国现实境况的逻辑契合

　　社会治理的提出拓宽了传统行政管理的视野，为我国采取有效的对策来解决全球化背景条件下的社会管理问题提供了有益的借鉴。具体地说，社会治理的内涵主要包括了两个方面:第一，从哲学思想上来看，它突破了将政府看作是社会管理唯一主体的传统观点，呼吁社会各方参与，体现了共同参与、共同承担责任的改革取向。第二，从行为准则来看，它摒弃了将效率视作政府主导行为准则的观点，追求协调、可持续的社会发展模式。社会治理打破了政府对公共管理的垄断，使政府不再是唯一的公共服务提供者，有利于促进公共服务创新。社会治理作为超越于新公共管理的一种理念，是在各国寻求公共管理新模式的进程中提出的一种新理念和新构想。社会治理体现了一种还权于民的努力方向。格里·斯托克认为，“治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者”，治理理论也提请人们注意私营和志愿机构之愈来愈多地提供服务以及参与战略性决策这一事实1。如果说追问统治者占有权力的理由构成了近代民主政治的逻辑起点，那么治理理论追问政府垄断公共产品供给的理由则成为民主政治进一步深入发展的逻辑起点。“社会治理蕴涵了有限政府、法治政府、公众参与、民主、社会公正等等理念，以共同治理为本，谋求政府公共部门、私营部门、公民社会等多种社会管理主体之间沟通与交流，通过共同参与、协同解决、公共责任机制，在社会公正的基础上提高社会管理的效率和质量2。社会治理契合了人类实现自我管理的民主理想，它为民主政治的生长与完善提供了新的历史契机。中国改革开放以来，在由传统的计划经济向社会主义市场经济转轨过程中，政府开始转变职能,还权于民，还权于社会，努力实现由计划经济条件下无所不包的“全能政府”向市场经济条件下有限政府、责任政府转变，由宏观经济的“控制者”、“计划者”向“指导者”、“引导者”转变。中国在国家法治化建设中也取得了长足的进步。与此同时，与社会主义市场经济相适应的政府管理也由过去政府管理更多地突出特殊集团的意志向更多地突出社会公众的意志转变;由突出政府管理活动以政府主体的规则为导向向突出以社会公众的需求为依归转变;由突出政府管理是直接进行统治的工具性作用向突出政府管理为社会公众提供公共服务的服务性作用转变;由突出对上级负责向突出对社会公众负责，建立和发展广泛的社会公共责任制转变。这一切意味着政府职能从重政治统治向重社会治理和公共服务转换。科学消解社会矛盾是社会治理方法的重要内容，也是构建社会主义和谐社会的关键。随着社会主义市场条件下社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式“四个多样化”趋势的进一步发展，在原有的工人、农民和知识分子之外，出现了新的社会阶层和利益群体。他们在根本利益一致的前提下，发生了具体利益的分化，相互之间存在利益的差异、矛盾以至冲突。在中国社会转型过程中，面对全新的社会格局，社会问题层出不穷，如何建立和完善新型的社会治理管理体制是一个刻不容缓的问题，社会治理应成为政府通过民间组织同最广大的公民的亲密对话与合作机制，从而为社会的稳定和发展创造最坚实的基础。

　　总结：从历史唯物主义的角度来看，由社会治理到主要依靠国家治理、政府治理再到依靠社会治理的转变是符合社会运行及发展规律的；从横向截面的角度来理解，尤其是面对我国社会主义初级阶段的国情，国家治理、政府治理与社会治理同等的重要，政府治理是各种相关主体的互动过程，其工具的选择具有多元的倾向，而国家、社会作为政府的宏观生态，必须与政府通力合作，只有这样才能实现政府和谐、政治和谐，继而实现社会和谐。

　　参考文献：

　　[1]包国宪，郎玫.治理、政府治理概念的演变与发展[J].兰州大学学报（社会科学版）第37期第2卷3月.[2]乔耀章.政府理论[M].苏州大学出版社，2000年.[3]孙晓莉.西方国家政府社会治理的理念及启示[J].社会科学研究，2005.2.[4]贺龙栋.社会治理：中国政府治理模式的逻辑延伸[J].唯实探讨，2005.[5]高清莲，贾海薇.现代政府治理模式理论评述[J].四川行政学院学报2010年第2期.

　　12(英)格里·斯托克:《作为理论的治理:五个论点》,载《国际社会科学》1992年第2期.

　　孙晓莉:《西方国家政府社会治理的理念及其启示》,载《社会科学研究》,2005年第2期.

篇五：中西行政体制与公共治理之间的联系

　　中国公共权力结构的失范治理与制度分析刘述良

　　【摘

　　要】实现权力的规范化运行是现代民主社会权力与政权合法性建设的核心内容。一直以来，虽然我国也建立起了较为完整的权力运行和权力监督体系，但是，当前我国权力失范现象在一些领域仍相当严重。针对国家治理转型中出现的权力失范现象，剖析了公权力运行的主客观双重结构，认为权力运行的客观方面与主观方面之间是一种竞争与替代的关系，正式制度缺失或权力结构的过度关系化，以及由此形成的权力行使者与监督者之间信息和力量“双重不对称”是造成当前我国公权力失范的根本原因。而在制度方案的选择上，尝试探讨权力规范化运行的制度条件，以寻找规范公共权力运行的制度之路。

　　【期刊名称】深圳大学学报（人文社会科学版）

　　【年(卷),期】2014(031)004【总页数】【关键词】权力失范；主客观结构；制度约束；制度方案

　　作为公共秩序的基本构成要素，公权力就像普洛透斯（Proteus）的脸，令人难以捉摸。一方面，公权力作为一种重要力量，可以促进公共利益的实现，改善公共福利，维护社会秩序；另一方面，在隐匿于日常生活背后的现代暴力机器支持下，公权力又具有一副邪恶的面孔。那些拥有公权力的个人和集团趋向于逃脱任何人的控制，力图将自己的权力发挥到极致，这对公众权利与公共秩序来说，是一种灾难。正因为此，“公权力”是个多少令公众不安的词汇。针对权力之恶，我国已建立起了诸多约束权力运行的制度。但是，当前我国腐败现象在一些领域仍呈易发多发之势。那么，到底是什么原因导致了制度约束不

　　了权力？探讨这一问题对于推进我国政治行政体制改革，完善公共治理结构，实现我国公权力规范化运行和加强我国政权合法性建设，有着重要意义。

　　一、治理转型中的权力运行问题

　　当前，我国正处于从传统政治统治向现代国家治理的转型阶段。虽然关于何为治理及治理现代化，学界尚无统一看法，但治理转型内在地要求国家权力规范、高效地运行却是学界公认的。本文中的权力，又称为公权力，指的是特定政治共同体内部，包括立法、司法和行政在内的广义政府机关所拥有的管理区域内公共事务的支配性力量。基于公权力的支配性、扩张性，现代社会无一例外地强调对公权力加以限制。在各种限制权力的方案中，以正式制度约束公权力是现代法治文明的一个基本信条。所谓制度约束，就是制度对个体行动自由的限制。其基本原理是，制度通过提供信息、协议执行和实施惩罚等来改变权力行使者的期望，进而改变权力拥有者的策略。应当说，制度约束对于权力规范运行来说必不可少。在从最原始状态演进到现代文明社会的过程中，人们为了获得与他人交往的行动结构，都会对自己施加一些约束。与没有制度约束的世界相比，这些约束降低了人们行动的成本。

　　在权力运行实践中，我国权力系统设有专门的纪检、检察、监察、审计等监督机关，形成了包括国家监督、群众监督、舆论监督等在内的较为完整的监督体系。这些机关在规范权力运行、预防和惩治腐败等方面发挥了重要作用。从制度安排来看，我国并不缺乏约束权力运行的制度。不过，当下我国公权力运行失范现象还很严重。首先，在党内权力运行问题上，据统计，2010年1月至12月，全国纪检监察机关共接受信访举报1427186件（次），其中检举控告类1000277件（次）。初步核实违纪线索163480件，立案139621件，结

　　案139482件，处分146517人。其中，给予党纪处分119527人，给予政纪处分38670人[1]。这些统计数据表明，2010年受党纪处分人数占党员总数的比例达到1.5‰，足见进一步规范当前我国党内权力运行的迫切性。

　　其次，从整个权力运行体系来看，我国权力运行状况也是不容乐观的。在2011年3月25日国务院第四次廉政工作会议上，温家宝指出，当前，腐败现象在一些领域仍呈易发多发之势，“一把手”违纪违法案件增多；一些案件触目惊心，影响极为恶劣；贪污腐化、形式主义、奢侈浪费的问题屡禁不止。当前我国反腐形势极其严峻，这一点也可由2003年以来最高人民检察院公布的涉案官员数加以证明。具体如下图：

　　二、权力运行的双重结构

　　那么，为什么当前我国腐败现象在一些领域仍呈易发多发之势，“一把手”违纪违法案件增多？要回答这一问题，有必要分析公权力运行的结构以及权力行使者的动机。

　　公权力作为社会事务管理的工具，其作用的发挥，离不开人的努力。这样，“权”与“人”就构成了公共治理的两个基本组成部分，即公权力行使的客观方面和公权力行使的主观方面。前者取决于公权力赖以存在的制度、社会环境、权力自身的性质以及影响权力运行的其他客观条件；后者则涉及权力行使者的主观意志、能力、动机、权力行使者对具体社会情境的驾驭和把握，以及作为权力客体的人的观念。一句话，公权力的现实运行受具有自身动机和个体理性官员的影响，这使得公权力运行呈现出很大的不确定性。

　　（一）公权力运行的客观方面Ⅰ：制度基础

　　就正式制度而言，实践中，那些外生规则或外生制度（exogenous

　　institutions）被清晰地制订在法规和条例中，并由一个诸如政府那样的、高踞于社会之上的权威机构来执行[2]。这一部分规则与那些人们在社会互动中自发形成并被政府认可的社会规则一起，构成了社会赖以运行的正式制度体系。这些措施以各种方式强加于社会与个人，并以国家暴力机器作为终极保障。

　　在现代民主政治体制下，建设法治政府是权力合法性建设的普遍路径，而现代法治政府建设的核心内容之一是宪政建设。可以说宪政安排是现代政府运行的基础，并且也是公权力制度构建和运行的最高指导原则。考虑到宪政是一种“法治而不是人治”的治理方案[3]，只有以宪政框架为依托，才能防范当前权力运行中严重的“一把手”违规问题，权力滥用与操纵才能得到遏制，政府权力才有可能得到约束，权力运行才有可能公开、透明与法制化。因循这一思路，公权力的范围实际上取决于怎么选定进行权力分配的政治体制、政党制度和压力集团的行为方式[4]。也正是基于这一逻辑，西方宪政思想的突出主题是强调通过设计基本政治制度来限制政治权力的行使。它的一个基本假设是，一旦制度安排适当，它们就能阻止政治制度（权力）沦为部分人用以谋求私利的手段。

　　需要指出的是，虽然我国建立起了较为完整的监督体系，但在当前政治体制下，我国立法、行政、司法、监督机构都在党委领导之下，且这些机构之间彼此交叉重叠。也正因为这一点，我国现行权力监督体系显得相对庞杂。而且从这几种权力之间的关系和力量对比来看，当前我国的监督权显得相对薄弱，现行权力架构难以有效地保证权力的规范运行。

　　其次，从制度实践历史来看，良好的公权力制度安排需要与一国历史、文化以及民族心理相契合。也就是说，正式制度功能的发挥在很大程度上取决于非正式制度的配合，取决于制度结构中正式制度与非正式制度、外生规则与内生规

　　则的嵌合程度。

　　所谓非正式制度，是指人们在长期交往过程中自发形成并具有约束力的行为准则，“它们来源于社会所流传下来的信息以及我们称之为文化的部分遗产”[5]，因而，它们一般是内生的，即我们通常讲的内生规则（endogenousinstitutions），也就是那些群体内随经验而演化的规则。实践中，内生规则中未被政府认可的那一部分规则就是此处所讲的非正式制度，主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、禁忌、习惯、传统、风俗与意识形态。

　　内生制度在规范人们的日常社会交往、消除主体间性以及实现社会合作等方面有着非常重要的作用。与正式制度相比，非正式制度具有生命周期长（不易形成、变更或消失）、自动实施、难于移植（本土性）以及实施成本低等特点，而且非正式制度安排往往与道德（价值判断）联系在一起。在现代社会，非正式制度一般与正式制度共同调整着社会互动中的个体行为。因此，在正式制度与非正式制度的关系问题上，正式制度与非正式制度可能相互补充，也可能相互冲突。比如，中国“传统士绅对于地方公共事务的影响力，是他们作为私人势力而在国家行政范围之外的社会领域中发挥的”[6]，这是传统中国基层行政中非正式制度安排对正式行政制度的补充。

　　在公共领域，荣誉感、正直、信义也应是权力行使者追求的重要品质，而社会中个体的职位、身份和使命决定了权力行使者在社会结构中必须要承担一定的社会责任，认真地履行自己的职责。在这一意义上，权力行使者可被视为追求实现自我内在价值的道德主体。在正式制度缺位的条件下，非正式规则会以这样或那样的方式影响权力行使者的行为。换言之，权力行使者经常会受价值信仰、伦理规范、道德观念、禁忌、习惯、传统、风俗与意识形态等非正式的影

　　响。因此，在正式权力制度安排之外，非正式权力规则也是公权力运行制度体系的一个非常重要的组成部分，它们和正式权力规则一起共同指引、规范着公权力的行使。

　　（二）公权力行使的客观方面Ⅰ：行动情境

　　社会中的个体从未被全部吸纳入社会，也从来没有完全脱离社会。权力行使者作为多重身份的个体：一方面，嵌入在社会网络中的官员个体并不能完全个性化，官员生活在以他为中心的、由一定私人关系和公共关系搭成的网络中，因此，权力的行使往往受权力规则、行动情境的制约。另一方面，官员个体虽然受制于正式和非正式权力制度安排，但官员手中的自由裁量权说明了官员在组织中的行为具有一定的自主性。在官僚系统内，权力行使者所处的等级规定了其所享有的权利、义务以及相关的信念。正如克罗齐埃在分析科层现象时指出的那样，官僚体系始终受平均主义原则、等级隔离原则和规章制度的非人格原则的影响[7]。但这并不意味着官员只是纯粹被动地执行上级的指令。

　　由谁主导行动情境对于公权力规范化运行来说具有重要意义。实际上，权力运行中的很多问题，都是由权力行使者单方面主导行动情境及由情境信息私有化造成的。后现代公共行政学者们尤其赞同这一点，并致力于寻求一种替代现行官僚主导行动情境的方案。后现代话语理论表明，公共事可视为一种能量场，在这个能量场中，真诚、切合情境的意向性、自主参与、具有实质意义的贡献[8]对于确保真正的政策对话有着关键性影响。

　　（三）公权力行使的主观方面：权力意志与权力网络

　　在公共生活中，个体影响力的大小，并不完全取决于法律等正式制度的规定。公权力的运行除受制于公权力结构以及行动环境对个体和组织的约束外，还受

　　权力行使者自身的意志、学识、经验及其对权力关系网络的把握和运用能力（如学识、经验等）的影响。

　　这一论断意味着，虽然权力行使者被假定为理性的决策者和政策执行者，但这并不意味着权力行使者是一个没有差别的整体。在官僚体制内部，富有个性的官员行为并不罕见。用尼采的话说，这是一个权力意志的世界[9]。事实上，公共组织中权力行使者的能力不同、想法迥异，他们有着各自的目标和策略，这些目标和策略要么由他个性中先天固有的心理决定，要么为其所处的位置和社会身份所型塑①[10]。当然，权力行使者的意志也非一成不变，它会随时间、具体行动情境的变化而变化。对公众来说，由于这种意志无所不在、无所不能和变动不居，使权力行使者之间的个性化差异与制度安排的普遍适用性之间存在着难以调和的矛盾。

　　在权力实践中，不同的权力意志必定产生不同的行为意向，而权力行使者目的的实现在很大程度上取决于其资源调动能力，后者则与权力行使者的嵌入能力密切相关。因为其嵌入能力，权力行使者能够通过组织性嵌入和社会性嵌入，建立起行政权力关系网络，实现小范围、非正式、非公开共谋，不动声色地渗透、替代正式权力结构。所谓组织性嵌入，指权力行使者在公共组织内的嵌入能力，表现为权力行使者在公共组织内部建立横向和纵向权力关系网络；而社会性嵌入是指权力行使者嵌入公共组织系统以外的社会网络的能力，表现为建立外部横向权力关系网络。

　　对于理性自利的个体来说，社会网络或社会联系具有工具性意义，也就是说，社会关系网络可为权力行使者带来收益。在公共治理中，权力关系事实上可视为一张由亲属和非亲属织结的社会关系网。在差序化的权力关系网中，从中心

　　向外，关系网中各成员的工具性价值逐次降低。与处于权力关系网中心的权力拥有者关系越紧密，就越有可能为中心成员利用，成员自身的目标也就越有可能实现。这就是为什么实践中官员们都要努力“要打入中心”，防止“被边缘化”的原因。此外，基于公权力的资源支配性，权力行使者内在地要求扩大自身的势力、影响范围，而权力行使者的强大嵌入能力以及由此构建起来的权力关系网络，使权力行使者能够轻易地实现这一目的，轻松地规避正式制度的监督和约束。

　　三、约束失效：权力个体何以打败制度？

　　（一）权力运行的结构张力

　　从前述分析来看，权力运行由权力主客体两方面要素建构起来，公权力的公益属性也使得权力行使者具有“公”、“私”双重身份，即公权力具有公共属性，但它是由那些具有特殊利益和偏好的官员来行使的，公权力的公共性只能通过权力行使者的行动及其后果来体现，这就不可避免地给公权力的行使打上个体性的烙印。在权力行使的过程中，权力行使者的“身份叠加”必然导致其个体利益与公共利益之间的冲突。由此带来的问题是，公权力个体性的存在，使得公权力始终存在着演变为实现权力行使者自身利益工具的危险。而权力本身所具有的权威性、强制性和排他性，也极易使公权力私有化——权力成为权力行使者谋取个人利益的工具。比如，公共决策权本应是中立的，不应该带有部门利益倾向，但是实践中决策参与者往往利用其信息优势，促使决策向自身利益倾斜，使公共决策带有明显的部门或个人利益倾向。另外，公权的个体性也表现在权力行使者对民众争议一方的偏袒上，以及将基于公权的暴力强制用于私人目的上。

　　可见，权力运行的客观方面与主观方面之间是一种竞争与替代，此消彼长、此赢彼输的关系。这就是权力运行的结构张力，正是这种内在张力导致了权力运行失范。在二者的较量中，制度约束力量的大小决定了权力行使者的可能行动集。权力行使者行使权力，可以选择遵守，也可以选择违反既定的权力规则。当权力行使者非理性地行使权力、权力过于庞大、外部利益诱惑过强、制度约束机制启动过于复杂、制度力量过于弱小以及制度实施的动力不足，权力行使者就会或公开、或隐蔽地违反正式规则和程序。换言之，在制度预防和惩罚能力不足以及其他社会制约力量不够的情形下，如果权力行使者能够规避或者逃避正式制度安排的惩罚，那么权力行使者就能够利用权力自由地行事。此时，权力运行不受约束不可避免。

　　（二）“双重不对称”中非赢即输的较量

　　在权力实践中，权力约束的成败取决于权力运行过程中各种力量，特别是正式制度约束力量与被约束力量的对比。由于权力行使信息不对称和力量不对称是一种常态，权力约束力量和权力行使者之间并不存在永恒的赢者。如果制度力量占优，权力运行就会趋规范化，否则权力行使者便可能恣意妄为。经验表明，正式制度缺失或权力结构的过度关系化会加剧权力运行中的信息和力量“双重不对称”状况。在这种情形下，总有权力行使者能够逃避监督和约束，偏离提供公共服务和维护公共利益的宗旨，将权力作为谋取个人利益的工具。那么，权力行使者是如何做到这一点的呢？

　　首先，权力个体可能直接规避或违反正式制度安排。在我国权力行使者与各种约束力量的较量中，虽然有关权力的制度安排业已存在，但权力行使者直接规避或违反正式制度安排并不鲜见，如近年来常有官员在公共场合抛出“雷人语

　　录”，又如有些部门一把手带头违规等。权力行使者之所以采取此种策略，要么处于头脑发热产生赌博心理，要么因其手中的权力过于庞大自信心暴膨，又或是外部利益诱惑太过诱人，以及制度约束机制启动过于复杂、制度力量过于弱小以及制度问责的动力不足等。

　　其次，权力个体利用非正式制度规避或违反正式制度安排。非正式制度安排与正式制度安排的关系有三种，一是两者相互配合；二是两者相互竞争，彼此替代；三是各行其是，互不相干。其中与公权力失范最为密切的是，非正式的公权力制度（特殊主义的非正式人际互动）可能渗透到正式公权力制度安排（普遍主义的形式化控制）中，替代正式公权力制度安排，它常出现在权力运行正式制度化不足的国家和地区。一旦出现这种情形，作为非常个人化的人际互动就会向正式公权力渗透，进而加剧公权力行使情境信息的私有化，大大增加权力行使者公权力自利性使用的机会。作为理性的个体，行政官员会对违反非正式规则与违反正式规则的风险加以比较。如果违反非正式规则的风险和损失远远大于违反法律等正式制度带来的问责风险，那么非正式规则必然会取代正式行政制度安排，成为主导官员行为的基本规则。总之，在非正式约束与正式约束相互竞争、替代的情形下，权力行使者有很强的借助非正式约束的力量规避公权力正式制度安排的冲动②。

　　当然，若只依靠权力行使者自身的能力，其所得总是有限。理性的官员发现，群体性行动往往是实现自身利益最大化的最方便、最快捷的途径，这也是群体性腐败为什么屡禁不止的原因。实践中，权力行使者往往可以调动庞大的经济、政治、文化、社会资源，并且可以借助这些资源的吸引力，结合自己所掌握的隐蔽信息，通过共谋的形式开展帮派(clique)行动，谋取各种不当利益。在公共

　　组织中，权力行使者可以利用两种工具性社会关系，即纵向工具性权力关系和横向工具性权力关系来强化自己的地位和利益。这两种工具性社会关系为权力行使者非正式、小范围、秘密地合谋提供了便利。

　　总之，权力共谋对官员来说，是一种占优策略。而且，在实践中，这种策略并不难实现。一是由于制度设计的原因或者由于保密限制，权力行使过程往往是在封闭的“黑箱”中进行的。在这种情况下，由于缺乏外部监督，权力行使者便自由地进行“权力往来”了。二是权力行使者的使命是处理公共事务，政治精英常能够利用其工作关系，在不同群体之间架设桥梁。他们既可以利用这一优势解决社会矛盾和冲突、实现各方合作，也可利用这一优势搭建自己身的关系网络，如共谋。三是在权力运行过程中，权力行使者们越来越依赖现代传播媒体、交通、邮电等高技术手段获得居民所拥有的“地方性知识”，并且能够轻松地对社会发展战略信息、安全信息以及其他相关信息形成垄断，运用“排除程序”对公共决策和执行“话语”加以控制，轻易地驾驭具体行动情境，实现权力共谋。

　　四、防范权力失范的制度之路

　　前述分析表明，我国权力运行中最为突出的问题是关系化过度，权力共谋成为官员的占优策略。所谓关系化过度，指的是我国权力实践中人际关系在一定程度上取代正式规则，成为权力行使者的行动指南。这种情况下，那些建立在官员之间以及官员与公共组织外部之间的关系网络，具有对正式权力结构无孔不入的渗透能力，它们既会妨碍正式权力制度功能的发挥，也会置换公共治理目标，增加公共治理的成本，最终造成社会资源配置的低效率，侵蚀公权力的合法性基础。整体看来，关系化过度不利于公共治理，不利于公众对权力行使者

　　的行为控制。

　　消除我国公共治理中的权力失范，同样可从我国公权力运行的主客观结构出发选择制度方案：

　　（一）寻求权力规范化运行的制度基础

　　1.正式制度优先

　　前文已指出，权力行使者所受的约束可以来自正式制度，也可以来自非正式制度。不过，由于权力运行结构的内在张力，仅仅依靠权力行使者的道德自律不足以保证权力的规范运行，非正式制度由于缺乏正式的惩罚措施和合法暴力的保障，亦不能保证权力必然向善，因此，现代民主社会选择了正式规则作为保障公权力规范运行的基本方案。可以说，权力结构中的客观方面是权力约束最为关键的部分，并且以正式权力制度最为重要。从中国权力实践来看，在制度与权力行使者的竞争与较量中，制度失败的根本原因在于正式制度约束力量缺场或力量过于弱小。因此，提高正式制度能力，使其形成对权力行使者的有效限制，确保正式制度优先，是制度赢得这场较量的关键。所谓正式制度优先，就是要在公共权力行使的过程中，权力行使者自发地选择正式规则作为自己行动的指南。从理论上来看，正式制度要想在权力运行过程中胜出，即正式制度要想成为有效的规则，需要满足以下条件[11]：（1）提供充分激励，或者；（2）实施有效惩罚，或者；（3）二者兼备；一旦具备这些条件，正式制度就能够避免被非正式制度所取代，同时也可以有效防止权力行使者架空正式制度。

　　2.差序制度约束

　　从政治制度文明来看，借助权力失范矫正机制③，现代民主社会已经具备了矫正公然挑战法律及其惩罚等行为的能力。不过，那些通过小派系、隐蔽地规避

　　或违反正式权力规则和程序的行为，仍然是现代民主社会中权力约束面临的最大难题。

　　在非独裁社会，要想获得清廉政府（cleangovernment），保证权力公共性不为权力个体性所替代，必须尽可能地消除权力运行信息的私有化，有效识别权力行使者的“公”、“私”身份及其转换。综观各国既有的权力约束实践，西方近代以来的权力约束是以“分权制衡”思想为基础的。这种权力约束方案因强调立法、司法、行政权力之间的对抗，具有一定的进步意义。不过，这种制度约束方案倾向于假定权力失范会为人们所发现，因而更多地把精力放在对权力运行的事后矫正上，而权力约束中最重要的一环，即权力失范的事前和事中防范、矫正却被忽视了。这种制度约束方案，无法割断权力行使者与其他社会主体之间千丝万缕的联系，无法打破围绕权力行使者形成的“稳定互动模式”，不能解决权力行使中的情境信息私有化问题，因而无法保障公共权力的规范、合法行使。

　　如果在展开制度设计时，考虑建立差序制度约束，可以很好地解决因情境的差异，以及因自由裁量权和情境信息私有化带来的问题。此处，差序制度约束这一概念包含如下几层意思：第一，针对权力的不同类型，有针对性地设计实体规则和程序规则，以充分、及时地获取权力行使信息，避免权力行使的小范围、区域性共谋。第二，为了有效获取信息，权力运行系统必须是开放的，并保证有多种参与主体和约束力量的存在。因为在开放系统中，多元参与主体能够利用分散在社会中的信息、知识和力量，连续、动态地保证权力约束力量的在场。第三，建立正式制度约束的失效识别和矫正机制。重视权力运行过程中程序的作用，有助于人们及时地发现、弥补正式权力制度安排的漏洞和不足。

　　（二）权力行使者失范行为的制度抑制

　　在现代民主国家中，权力的规范运行依靠的主要是正式制度。但这并不意味着，包括文化、道德等在内的非正式制度及其他非制度因素与权力运行毫不相干，完全无益于权力的规范化运行。相反，这些因素或者有益或者有损于公共权力的运行。因此，公共权力的规范化运行不能仅仅依靠正式制度。事实上，正视包括非正式制及其变革在内的各因素的影响，正确引导权力行使者的行为，实现权力运行中的去人格化，都有利于权力运行的规范化和制度化。

　　1.推进制度改革，引导权力行为

　　在过去一段时间，我国公共权力的运行深受人情、官本位文化等非正式制度的影响。这是因为，与正式制度相比，非正式制度常常更能影响人们的行为。对我们而言，这些非正式规则因为耳濡目染、不断重复，很容易深入到我们的潜意识中，支配我们的日常行为。由于非正式制度及其他非制度因素对权力运行的影响并不总是积极的，当非正式制度及其他非制度因素提供的激励不利于公共利益的实现，此时，国家相关部门就应当通过教育、劝导等方式干预和引导权力行使者的行为，并在此基础上竭力促使非正式制度的改变，消除不利于权力规范化运行的外部因素。

　　2.以制度化去人格化

　　由于我国公共权力体系存在理性化不足、法治化程度低等特点，“人情、关系、圈子”在我国权力运行中起了很大的作用。虽然这种人格化的权力运行方式能够起到一定的润滑作用，但其往往带来更大程度的不公平。因此，在今后我国公共权力运行制度的完善过程中，要进一步提高权力运行中正式制度的反嵌入能力，提高权力行使者建立关系网络“公权私用”的成本，消除权力运行的关

　　系化和网络化。

　　注：

　　①唐斯分析了官僚体制内的五种不同类型的个体，即完全自私的官员（权力攀登者、保守者）和混合动机的官员（狂热者、倡导者、政治家）。参见[美]安东尼·唐斯.官僚制内幕[M].郭小聪等译.北京:中国人民大学出版社,2009:93.

　　②在公权力关系网络中，官员们常有放弃正式规则、心照不宣地按潜规则办事的行为“人人心中有，只是纸上无”指的就是这一意思。这种公权力运行形式一般极为隐蔽。

　　③这些矫正力量和机制可以是公共权力之间的对等制约，也可以是各种社会力量，即权力之间、权力与权利之间动态制约。

　　参考文献：

　　[1]张先明.中纪委监察部通报2010年查办案件情况：804名县处级以上干部移送司法机关[N].人民法院报，2011-01-07（1）.

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　　[9][德]弗里德里希·尼采.权力意志：重估一切价值的尝试（第2版）[M].张念东，凌素心译.北京：中央编译出版社，2005.416.

　　[10][美]安东尼·唐斯.官僚制内幕[M].郭小聪等译.北京：中国人民大学出版社，2006.93.

　　[11]刘述良.中国“包容性治理”顶层政治制度设计——制度群的视角[J].学海，2013，（01）：29-39.

　　【责任编辑：张西山】

　　【文献来源】https://www.zhangqiaokeyan.com/academic-journal-cn_journal-shenzhen-university-humanities-social-sciences_thesis/0201223380120.html

篇六：中西行政体制与公共治理之间的联系

　　论政府机构改革与中国行政体制改革

　　行政体制从实质上而言,是行政职能、行政权力和行政责任三者之间的结构配置。而行政体制改革主要地解决的问题之一就是在实践中使三者达到均衡的状态。现今世界的行政体制改革实践大多受西方行政管理理论的思潮,最主要的则是治理理论、公共选择理论、新公共管理理论。中国政府进行了长达三十年的改革实践,取得的成就是有目共睹的,但是仍然有新旧问题尚未得到解决,任重而道远。

　　标签：政府机构改革行政体制改革;治理理论;公共选择理论;新公共管理理论

　　一个有效的政府对于一国的政治地位和经济发展具有决定性的作用,这一点不言而喻。同样是模仿西方的模式,东亚的日本能崛起,而同一起跑线上的加纳却愈差愈远。虽然差异是由诸多因素不同结构的影响结果,然而政府在其中起到的主导性作用也是显而易见的。可以说,只要政府存在,就必定会有行政体制的改革,因为每一时期存在的问题都需要改革来解决,而随着改革的深入和时代的推进,新的问题又会引发后续的改革,所以说,行政体制改革是一个持续不断的过程。促使中国社会真正从传统向现代转变,是三十年来改革开放的成果,不仅是经济上的发展和国力上的强大,从实质上而言,是文明的一种飞跃。文明的飞跃包括公民精神、文明程度、文化思想等等,但本文里主要讲的是国家权力的运行和使用。政府将国家权力划入到理性、可控且高效的轨道之中,使行政体制朝着公众利益为核心的进程发展,这就是文明飞跃的一种体现。

　　我们可以看到,行政体制实质上而言是行政职能、行政权力和行政责任的结构配置。行政职能是行政主体存在的根源,行政权力是行政体制的核心,行政责任是对行政主体的约束,是行政体制的保障。这三者之间既相互联系、又相互独立,一般而言应该平衡相称,这是合理的行政体制的本质要求。要求三者之间的平衡完全是不可能的事情,走极端必然导致短板效应,所以至少是一个平衡摆,摆动的幅度要在可接受的范围之内。既然行政实践中三者并非一如既往的均衡配置,故而行政体制改革主要解决的问题之一就在此。

　　1理论综述

　　目前,西方的行政改革主要是受治理理论、公共选择、新制度经济学和新公共管理理论等的影响。

　　2治理理论

　　治理理论是21世纪国际社会科学的前沿理论之一,它所提倡的一些价值日益具有普遍性。经济市场化和政治民主化,已经成为当今世界潮流。经济全球化和世界多极化,也在曲折中向前发展。治理和善治理论正是这种世界性潮流和发展趋势的产物。

篇七：中西行政体制与公共治理之间的联系

　　西方行政学说作业4题目与形式：运用公共治理理论，以“行政学的发展”为主题，撰写一篇不少于1500字的小论文。

　　要求：

　　1：以公共治理理论为中心，可以综合选取多种行政学的前沿理论和最新成果；

　　2：能够理论联系实际对行政学的发展进行分析与展望。

　　当代中国行政管理学的发展与展望

　　自20世纪80年代以来，行政管理学（亦称行政学）作为政治学与管理学的交叉边缘性学科，作为与中国改革开放现实密切相关的应用性学科，在中华大地上异军突起，锋芒毕露；并且随着中国改革开放进程的加快和社会主义市场经济体制的建立与完善，中国行政管理学正在向新的广度与深度发展。因此，探讨当代中国行政管理学发展的成就与存在的问题，寻求中国行政管理学发展的对策，展望中国行政管理学发展的前景，便具有重大的理论意义和现实意义。

　　一、当代中国行政管理学发展的主要成就

　　当代中国行政管理学基本上是从“零”开始发展的。但是在改革现实的需求、领袖权威性的倡导、传统理论的影响、国际环境的促进以及学科本身的适用性等诸多因素的综合作用下，中国行政管理学取得了飞速发展与长足的进步，为学术繁荣、人才培养及机构改革的推进作出了突出贡献。总的说来，中国行政管理学经过20多年的研究与探索，其取得的成就主要有：

　　1.使行政管理学成为一门相对独立的学科，初步确立了行政管理学研究的基本范畴和框架体系，使行政管理学与其他学科的科际界限越来越清晰，并取得了自己应有的学术地位和社会地位。

　　2.学术研究进一步细化和专门化，形成了若干个部门行政管理学和专业化比较强的研究领域。中国行政管理学在注重研究行政管理的一般理论原则的基础上，加大了对部门行政管理学，如工商行政管理、教育行政管理、文化行政管理、科技行政管理等的研究力度，促进了中国行政管理学研究的进一步细化和专门化。

　　3.行政管理学的学术团体与教学科研机构急剧增加，形成了相对独立的教学、科研体系。在学术团体方面，1988年建立了中国行政管理学会，1987年成立了全国行政管理教学研究会，1993年还成立了全国行政管理青年研究会，1995年以后全国各省市相继建立了行政管理学会；在研究机构方面，国务院有关部委、各省市人民政府人事编制部门、各省市社会科学院及部分高等院校都创办了大量的研究机构或研究中心；在行政管理学教学方面，全国除国家行政学院外，还成立了30余个地方行政学院，在高等院校，有20多家建立了行政管理学系或专业；在教学层次上，有博士、硕士、大学本科和大专等各个层次的学历教育，并且我国自90年代末期还开展了公共管理硕士（MPA）学位教育。

　　4.培养了大量的行政管理学专业的高层次专门人才，他们大多数目前已成为各级政府行政管理的中坚；同时向社会，特别是向青年学生和党政机关传播了行政学方面的知识，使越来越多的人认识到，政府管理有其客观规律，政府管理需要科学理论的指导。

　　5.紧密围绕行政改革现实的热点开展研究，为行政改革提供了理论支持。行政管理学是一门应用性较强的学科，必须结合改革实际才会有生命力。20多年来，伴随着改革的进程，行政管理学界结合实际，对机构改革、人事制度改革与公务员制度、政企分开、后勤体制改革等专题进行了各种形式的研究，提出了一些有益观点与思路，对政府领导层的决策产生了积极的影响。

　　6.开展国际学术交流，与国外一些行政管理学学术团体和专家建立了广泛的联系，国际学术活动有很大发展，极大地促进了中国行政管理学的研究与发展。

　　二、当代中国行政管理学发展趋势展望

　　虽然当代中国行政管理学面临着一系列的危机与挑战，但是知识经济时代的来临以及中国改革开放的伟大实践又为中国行政管理学的发展提供了难得的机遇。我们认为，只要我们采取积极对策，摆脱当前中国行政管理学发展的困境，中国行政管理学的繁荣与辉煌一定指日可待。具体说来，中国行政管理学的发展必将体现出以下趋势：

　　1.行政管理学的本土化。行政管理学作为一个学科是在西方诞生的，目前中国行政管理学的理论体系

　　是舶来品，在经过20多年的引进、消化、吸收后，行政管理学的本土化要求十分迫切。行政管理学的本土化体现在以下方面：探讨并最终建立有中国特色的行政管理学理论体系，根据实践需要确立并调整我国行政管理学研究的基本范围与重点领域；建立适合中国国情的行政管理学课程体系与教育体系；探讨行政管理学基本理论、原则、技术、方法在我国的适用范围与条件。一句话，行政管理学的本土化，就是要使行政管理学研究扎根于中国的土壤，解决中国的问题，为中国的经济和社会服务，体现中国的特色。

　　2.行政管理学的系统化。20世纪80年代研究的重点是行政管理学基本原理的总体构建，90年代以来，行政管理学基础理论研究开始扩展到重要的分支学科与分支领域，如组织理论与组织行为学、公务员制度、行政决策学、领导科学等。21世纪行政管理学理论将深入到其他分支学科，如行政发展与行政现代化理论、行政生态理论、行政改革理论等。随着研究热点的多元化和向分支领域中的渗透，行政管理学的学科建设与研究范围必将趋于系统化。

　　3.行政管理学的综合化。政府行政管理是一个庞杂的体系，行政管理学发展将会更多地与经济学、政治学、法学、社会学、管理学、心理学等进一步紧密结合开展综合研究。行政管理学的综合化趋势，一方面是基本理论与研究方法相互借鉴渗透，另一方面研究的领域相互交叉与部分重合，需要不同学科从不同角度进行研究。

　　4.行政管理学的应用性。这主要体现在：一是行政管理学将突破定义学、分类学、定性学、原则学的基本模式，加强行政管理操作层次与操作技术的研究。二是行政管理学将从实践中发掘新的研究课题，解决实践中面临的具体问题。三是行政管理学研究将加强理论工作者与实际工作部门之间的合作与沟通。

　　5.行政管理学的国际化。加强与国际行政管理学界的学术交流与合作，走向国际学术论坛，介绍中国行政管理学研究的现状与主要成果，让世界了解中国行政管理体制改革的进展与经验；同时，中国行政学界应加强对国际行政管理学理论与实践的研究，及时把握国际行政管理学发展的新动向、新趋势，积极借鉴国外先进的行政管理理论、方法与技术。

篇八：中西行政体制与公共治理之间的联系

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　　论政治制度与公共管理的关系

　　为公共管理专业的研究生，我对各国的政治制度与其公共管理模式的关系问题很感兴趣。本文就采取比较研究的方法，对当代西方主要国家政治制度的特点与我国的有中国特色社会主义政治制度的特点作一比较，并在此基础上探讨其政治制度与其公共管理模式的关系。

　　一、西方主要国家政治制度的特点

　　在西方，有以英国为代表的渐进式、美国为代表的激进式、法国为代表的不断试错型等三种主要的政治制度类型。兹将这三种类型政治制度的形成与特点概括如下。

　　1.以英国为代表的渐进式政治制度类型

　　以英国为代表的渐进式政治制度类型，其主要特点就是建立与发展过程中的渐进性:经过1688年的所谓光荣革命后，英国形成了君主立宪制，此后300多年来，英国政治制度的发展变化基本上都是渐进式的，逐渐发展完善成为第一个成熟的资本主义政治制度。英国模式的渐进性，既包含着继承性(其主要的国家机构和具体制度，基本上都是从中世纪的英国继承下来的历史遗产。如其责任制内阁，是从英王的内阁继承下来的;其《权利法案》，是从《大宪章》继承下来的)，又包含着创新性。例如，其内阁本来是国王召集的咨询机构，在光荣革命后，内阁逐渐独立运行，其作为国王私人会议的性质减弱，最后形成了现代意义上的责任制内阁。

　　2.以美国为代表的激进式政治制度类型

　　以美国为代表的激进式政治制度类型，其主要特点就是建立时的激进性:因为美国出现的直接原因，是美国的前身北美13个殖民地与英国殖民当局矛盾的激化。北美殖民地人民发动了反抗英国统治者的独立战争并赢得胜利，建立了美利坚合众国。

　　之后，从时间不算很长的、较松散的邦联制一步到位，建立了美国式联邦民主共和制:确立主权在民原则，让联邦众议院和各州州议院一样，由选民直接选举，参议院、总统和法官则由选民间接选举;贯彻三权分立和权力制衡的原则，将立法、司法，行政三种权力分别授予国会、法院和总统，互相制衡，以避免

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　　权力的滥用。这样，美国确立的联邦制与民主共和制，开创了一种全新的资本主义政治制度。

　　二、西方国家公共管理模式的分类与特点

　　带着上述问题，我浏览了日内瓦大学终身荣誉教授保罗优利欧(PaoloUrio)来我校给全体研究生作专题讲座后，送给我们的一本新著:《中国、西方和新公共管理之谜新自由主义和它带来的烦恼》。

　　我看到，优利欧教授从公共管理的模式分类方面，将西方国家分为三类，第一类是他称之为的强新公共管理国家，他认为主要有美国、英国、新西兰等;第二类是他称之为的弱新公共管理国家，他认为弱新公共管理国家包括几乎所有的北欧国家和法国、比利时及德国等等;第三类则是没有推行新公共管理的国家，他称之为非新公共管理国家，包括南欧的西班牙、希腊和葡萄牙等等。到这里，一个浅层次的问题清楚了:西方国家公共管理的模式，不是与其政体形式同步，而是与其经济模式同步的，如英美都推行强新公共管理模式，法德则都推行弱新公共管理模式，等等。也就是说，西方国家的公共管理模式不是根据其政体形式而分类，而是根据其经济体制模式而分类的。

　　因此，在公共管理的分类上，也是有英美模式和法德模式的分类的。然而，一个深层次问题因此就更加凸显出来了:怎样用政治学的理论与方法，来解释这一现象呢?我曾经看到过一个资料，说是政治制度等于国体加政体。我觉得这个说法有一定道理。那么国体是什么呢?一查资料，都认为毛泽东当年在《新民主主义论》中的说法比较权威。他是这样说的:国体问题只是指的一个问题，就是社会各阶级在国家中的地位。

　　同样，大家也认为毛泽东在那本书中所讲的政体讲得比较好。他讲:所谓政体问题，那是指的政权构成的形式问题，指的一定的社会阶级取何种形式去组织那反对敌人保护自己的政权机关。。国体从根本上决定政体，但各个国家的历史、文化传统等，也对政体有很大的影响作用。

　　三、按照中国特色社会主义政治制度的要求选择公共管理模式

　　那么，中国应该选择什么样的公共管理模式呢?改革开放30多年的经验告诉我们:一方面，首先要强调改革，不能不改革，而要改革，就要学习、借鉴包括新公共管理在内的西方的政治与行政管理理论与政策;另一方面，又不能全盘西化，照抄照搬西方国家的模式，具体到政治体制和行政体制改革问题上，就不能照抄照搬新公共管理的理论与政策，而必须中国特色社会主义的方向和道路，来推进我们的政治体制和行政体制改革。

　　党的十八届三中全会的召开，《中共中央于全面深化改革若干重大问题的决定》的颁布，为我国全面深化改革，包括全面深化政治体制改革、行政体制改革之路，指明了方向。就政治体制改革而言，十八届三中全会决定在加强社会主义民主政治制度建设这一部分指出:发展社会主义民主政治，必须以保证人民当家作主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和

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　　政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。

　　根据上述要求，我们就不能照搬西方的政治制度，这是由我国的国体决定的。就行政体制改革而言，十八届三中全会决定在加快转变政府职能这一部分指出:必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。根据上述要求，在政体方面，在行政体制方面，我们在拒绝西方多党制、三权分立的前提下，就要多多学习、借鉴西方政体中符合民主政治一般规律的具体制度、具体方式。

　　当然，学习、借鉴也不是照搬，而要结合中国的实际加以中国化。具体怎么做呢?我体会，十八届三中全会决定有两个方面的重要指示。从第二个方面即履行好政府应有的职能来讲，以前政府种了别人的田，荒了自己的地，自己应该履行的许多职责反而没有履行好。

　　现在，我们落实好十八届三中全会关于履行好政府应有的职能的基本精神，就可以切实建设好服务型政府，一边简政放权，一边管住管好自己份内的事，制定好符合经济社会发展客观规律的发展战略，制定好指导性强、全面而周密的发展规划，制定好能调动各方面积极性的政策，等等，从而更好地推动经济社会全面发展。将上述两个方面结合起来，中国的公共管理模式，就具有中国特色了，同时，也吸取了世界政治文明的优秀成果，一定能将我们这个世界上人口最多的大国治理好。

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　　人之所以要维持一个平衡，立足正、站的稳。如果违背了这个观点，就会摔倒。事物间只有适度，权衡比较，才会因实平衡。

　　人特别喜欢用文字来抒发与表达，写文需要灵感，需要经历衬托，人的感觉很奇妙，时常你可会发现，同一件事情，心情不同，境遇不一，写岀得到的结果感觉也就千差万别。人之所以做事认真需要好心态，使自己平和、开朗、沉着、淡定。遇事不慌乱的精神状态。

　　人何偿不喜欢唯美时光，渴求于内心的温暖。但这惬意的日子偶尔也会泛起波澜。愁云纠集显在脸上。其实，旦夕祸福，人之常情，凡尘往来纠结难免。遇事需要理智；做事必须把握心宁静，权衡利弊，沉稳自己，明媚自己，文雅自己。

篇九：中西行政体制与公共治理之间的联系

　　行政管理与行政体制改革

　　摘

　　要：提高行政管理的有效性是行政管理体制改革的必然要求，是实现政治文明的重要一环。我国行政管理中遇到的诸多问题和困惑，也提出了现实挑战。必须重点致力于几个环节和步骤，即要着力于探寻行政管理的规律和方法，树立科学的效率观;深化行政管理体制改革，降低组织与管理成本。

　　关键词：管理效果;现实意义;管理创新措施

　　行政管理及其有效性主要以科学、效率、效果、效益为基本着眼点，立足于改革和创新，重在实效。它涵盖着不同的层面，涉及到方方面面，是当前我国整个改革进程中日益引起人们关注的热点，也是改革总体推进中一个至为重要的环节。随着社会化大生产的深入展开，对日常行政的指挥、监督、控制成为强烈的必需，科学化管理的需求日益上升。实践证明管理者素质的高低，在极大程度上影响着政务效率与质量。对新时期行政管理科学化问题的探讨具有十分重要意义。

　　一、行政管理要达到理想的管理效果

　　管理是一个历史范畴，其作为实践是历经无数人的努力，步步演变，才走向科学化。从最初的经验管理发展到工业化时期的泰罗制和福特制管理，管理开始进入科学管理时期，科学管理是由组织、协调、合作、发挥每个人最高的效率，实现最大的富裕等多种要素结合而成的。现代行政管理正在发生一系列的趋势性变化，行政体制的改革逐步深入。首先是从流行程序管理变为倡导目标管理。其次，是从单一管理发展为分层管理。再次，是从刚性管理发展为柔性管理。刚性管理强调硬性行政命令约束，管理思维是非此即彼，容不得权变。而柔性管理认为管理存在弹性，管理者往往根据不同的被管理者和不同的情境而采取不同的管理方法，从而达到理想的管理效果。第四，从无风险管理发展为危机管理。

　　不仅仅是管理模式在变，管理的指导思想也在变。如

　　鲶鱼效应

　　和

　　木桶原理，面对被管理者的差异与管理环节问题的差异，最薄弱的那一个环节，可能会导致管理上的麻烦与致命伤。因此，一名优秀管理者应从最薄弱环节改进入手，去提升整体的管理绩效。只有经常性检查，经常性抓落实，抓责任制的贯彻才会获得满意的管理效果。现代科学还告诉管理者，如何将自己所管理的组织发展成为一个学习型的组织，已是十分迫切的问题。传统的管理认为，被管理者一次充电，受益终生，知识、才能运用只须储备一次，便可应付全部的挑战。

　　二、现行行政管理存在的误区

　　当前，一些人戏称流行的行政管理模式为

　　领导就是开会、管理就是收费、协调就是喝醉，一些管理人士并将其作为管理上的金科玉律。这其实是行政管理庸俗化的表现，是一认识误区，在这种指导思想下进行管理将贻害无穷。首先，将开会布置任务，理解为科学决策的替代，这首先是管理者的悲哀。这种错误的认识容易造成

　　会海

　　连绵，管理者开了会就等于事情完成了，长此以往，落实工作成为顽症。而没有落实的政策一切都是空的，管理的效能无从体现。其次，管理的中心任务是什么，把管理权限混同于单项财权行使、赚钱的行为，这是极端简单化的表现。的确，好的管理可以产生经济效益与社会效益，但管理不是为了收费了事。这是管理导向的错误，会造成管理可有可无，机构形同虚设，人浮于事，最终断送了事业。再次，协调就是喝醉，这是将管理极端庸俗化的表现。当然，协调是需要将方方面面的利益进行平衡，对各方倾向、意见进行妥协，但绝对不是一喝了事。还有一种管理误区就是多定制度，认为有了制度就有了管理。从而导致规章多如牛毛，有否贯彻执行则无人问津。

　　这种错误的认识容易造成

　　文山

　　现象，管理者须签阅大量的文件，哪有时间、精力去真正管理呢?其实，有了制度不等于就有管理，有了制度，只是为管理准备了一些基本前提、准备了一些条件，这只是管理的开始，实际上，被管理者是否自觉执行这些规章，这需要监控、需要调研，这都是管理题中之义。制订过多的规章等于没有规章，因此，规章过滥也会影响管理的效能。

　　三、加快行政体制改革是促进政府管理创新的基本措施

　　1.推进政府职能的.转换，推进行政层次和行政机构改革

　　政府首先要明确自己的身份：一是公共产品和公共服务的提供者;二是良好社会环境的刨造者;三是人民群众公共利益的维护者。而不应该受某些利益集团的左右。

　　在这个前提下。改革和完善政府职能要突出理顺

　　四个关系

　　理顺政府与企业的关系;理顺政府与市场的关系;理顺政府与事业单位的关系;理顺政府与社会中介组织的关系。不能

　　缺位

　　。针对当前政府工作存在的错位

　　现象。要强凋由

　　经济管制型

　　转变为

　　公共服务型，即转到为市场主体服务和创造良好的市场环境上来。

　　2.推进与行政管理相关的宏观管理体制改革

　　在推进行政管理体制改革中。不可避免地会涉及到与之相关的宏观管理体制，如财政税收改革、政府投资体制改革等。在财政体制改革方面，根据打造公共服务型政府的要求，应建立、健全公共财政体制，科学界定中央政府与地方各级政府之间的财政责任，并相应调整收支关系。

　　3.推进与行政管理体制改革紧密相关的社会管理和政治体制改革

　　随着市场化以及参与经济全球化的影响，我国的社会结构已经并正在继续发生一系列新的变化。在这场中国历史上从未有过的变迁面前。应该说社会体制改革是滞后于经济体制改革的。如何推进社会体制改革，协调多元力量之间的关系，以最充分地调动一切积极因素，就成为制度创新的新课题，在探索社会运转和社会服务新机制，形成一套与经济市场化、政治民主化和文化多元化相适应的新型社会治理模式方面做出努力。此外，随着人民群众民主法治意识的增强和政治参与积极性的提高，对发展社会主义民主政治和落实依法治国基本方略也提出了新的要求。

　　参考文献：

　　[1]娄成武.行政管理学[M].东北大学出版社,2003.

　　[2]夏尔

　　德巴什.行政科学[M].上海译文出版社,2000.

　　[3][美]理查德德.J.斯蒂尔曼二世.竺乾威,等译.公共行政学:概念与案例[M].中国人民大学出版社,2004.

篇十：中西行政体制与公共治理之间的联系

　　论东西方国家的治理冲突

　　一、治理理念之冲突

　　治理理念异源于个人与社会的认知图式。在西方自由民主治理理念中，个人主义与自由主义构成两大基本智识支持。在个人与社会图式上，西方新自由主义假定社会都是由独特的个人组成的，每个个人都先验地拥有一种作为其认同的自我（theself），这种自我先于其目的和价值。新自由主义政治哲学大致奠基于这种个人权利理论之上。依据新自由主义政治哲学的逻辑，个人自治应该成为社会治理的中心，公共政治的合法性必须建立在个人权利之上。公共治理不仅是基于个人的治理，也是围绕并为了个人的治理。因而，秉持自由民主的治理理念，就潜在地坚持个人与国家、私域与公域、自治与他治、自由与强制等严格的二元对立图式。在这种分裂的个人与社会图式下，自治成为唯一的理性救赎，政治也就成为权利政治。其善治评判不是依据任何外在准则，而是退缩于孤独的个人王国。在东方治理理念中，社会秩序的稳定和谐成为一种基本价值预设。在个人与社会的认知图式上，个人并没有取得原初地位。个人被看成社会的有机组成部分，个人乃是社会的个人与集体的个人，个人的价值在于成就社会。在这种个人图式下，自然没有自治精神的生成可能。如此，东方治理更多强调“选贤与能”，追求“天下为公”的治理之境。东方治理潜含着一种社会整体优先性的价值考量。社会秩序的稳定和谐，社会整体的发展进步，远远大于个人自治诉求。而要实现这种整体秩序，就必须依赖圣人贤士或君子的“仁政”与“德政”。

　　二、治理模式之冲突

　　西方治理模式秉持一种韦伯式的理性主义精神，严格区分私域与公域。私域注重保护人身自由、财产权利与契约自由，公域则强调权力分立与制约平衡。在私域自治中，基于对政治国家的恐惧与担心，保障个人之消极自由权利，防范公权力的非法干预成为自治的主要命

　　题。与私域自治相对应，公域区分了政治与行政，政治活动以议会民主政制为载体，在议会民主制基础上奠定了宪政架构。控制国家权力成为西方立宪主义的中心主题。基于三权分立原则，国家权力之间形成了分工制约的动态平衡关系。政府的行政体制在科层制基础上进行精细划分，治理机构与职权、事权都做了明晰界定，技术官僚成为新的治理阶层，从而型塑了现代公共管理模式的基本面貌。随着社会情势变迁，西方现代治理模式逐渐显现出其局限性，当下治理理论的兴起即是对此做出的一种理论回应。由于政治体制与治理传统不同，东方国家治理模式极为复杂。比如，伊斯兰国家多为政教合一的国家，其社会结构与政治体制迥异于世俗国家。因而，伊斯兰社会的治理带有浓厚的宗教因素，伊斯兰教提供的社团认同和政治忠诚，是穆斯林社会及其政府的精神支柱。与伊斯兰治理不同，社会主义国家的治理有着鲜明的领导性特征，其他东方国家也各有治理模式特色。一般而言，东方国家治理模式大多侧重中央集权，强调治理的社会整体目标，追求治理效率与社会秩序的稳定发展。在摆脱殖民主义之后，东方国家的治理模式尽管受到西方政治体制的影响，但大多以解决民族国家的主要问题为圭皋。强调整体规划安排、秩序稳定与社会集体发展，以解决国计民生的迫切问题，成为东方国家治理的主要考量。因而，在东方治理模式下，公私域并无严格的区分，个人自治空间模糊，法治层次偏低等等，成为东方治理的主要特征。以社区基层治理为例，美国乡镇治理可以具有托克维尔所赞叹的自由乡镇精神，而中国的乡土社会却只能盛行一种“礼治秩序”。这种礼治秩序模糊了人己权界、群己权界等诸多界分。

　　三、治理路径之冲突

　　东西方治理路径的冲突主要集中于政府治理地位的定位。在西方传统看来，国家权力乃是一种必要的恶。一般而言，在西方政治哲学视野下，政府的治理地位具有双重性。一方面，政府在公共领域具有治理职责。对内，政府必须为社会公众提供公益服务；对外，政府又须保障国家安全；另一方面，基于对政府权力的不信任，其立论旨趣

　　又致力于建构一种如下治理体制：即，以私域抵御公域、以自由防止干预、以人权抗衡权力、以权力分立预防专制。在这种政府治理地位的定位下，西方治理路径倾向于以个人自由权利作为治理的出发点，政府主导的治理仅仅局限于特定的公共领域，而且，公域治理的合法性基础也立足于个人权利。在新自由主义思潮下，西方新公共管理理论倡导多层网络及国家空心化的治理理论，使得治理更加复归于古典自由主义传统，原本属于公域治理的事务遭到私人的进一步侵蚀。基于社会情势的变化，伴随着新一轮私有化浪潮的兴盛，西方治理理论试图掀起一场新的治理革命。至于效果如何，目前尚无定论。

　　对东方国家而言，政府主导的治理路径具有普遍意义。比如，在各国共产党的领导下，社会主义国家实行的是民主集中制的领导性治理，国家与政府主导作用占有重要地位；东亚四小龙的威权主义治理也十分强调政府主导的作用。即使在当下的全球化时代，东方国家的政府对经济与社会发展的宏观调控仍然不可或缺。在东方国家看来，国家不是消极的守夜人，而是谋求整体利益的积极推动者与服务者，社会治理需要政府的主导与推动。与西方治理路径相较，东方治理路径已然模糊了公私域区分，并潜在的依赖并信任政府权力，其追求的并非个人自由，而是全社会的公共福利。东西方治理路径的冲突导致人权实现路径的差异。

　　四、善治评判之冲突

　　对于何谓善治，东西方国家有着各自不同的理解。西方善治界说尽管歧义纷呈，但其立论基石不外乎两大理论，即自由主义与功利主义。在新自由主义哲学视野下，理想的社会秩序乃是哈耶克所谓的“自生自发秩序”，而不是唯理建构的秩序。因而，自由社会应该是一种不存在共同的特定目的序列的多元社会，即“大社会”。自由的大社会张扬的是个人自主的治理，社会秩序应该建立在无数人的自治基础之上。其主要善治标准乃是依据个人同意的合法性概念。也就是说，最好的治理就是能够唤起个人合法性信仰的治理，合法性成为善治评判的基石。合法性善治的最终标准乃是奠基于个人认同之上，并以个人自由

　　权利的保障作为治理鹄的。因而，西方治理绩效的参照标准，实质上是个人主义的，善治评判最终诉诸个人自身，而不假外求。对西方治理而言，寻求外在的客观标准已经是明日黄花，属于前现代的事情；而追求社会集体目标，又挑动个人自由权利的神经，因而，最好的治理仍然是偏好个人自由权利的治理。西方善治的个人偏好导致社会整体考量及历史建构理性的缺失。这种缺失恰恰为东方善治理念所弥补。在东方来看，善治乃是一种社会秩序的稳定、和谐。治理的最终目标在于追求这样一种理想的社会状态。承继这种治理传统，当代东方诸国大多采取集体主义本位，社会治理注重社会整体的发展进步，强调集体和谐。其善治评判多侧重外在客观标准与整体考量，比如，秩序稳定、社会正义以及社会全面协调发展，等等。在中国，“稳定压倒一切”的政治话语，即潜含了此种善治评判。概言之，东方国家的善治标准既体现出明显整体目的性，又有着哈耶克所批判的“唯理建构论”特色。东方善治特色主要奠基于自家的智识理解之上。这种智识理解既有着传统治理文化的影子，又植根于当下东方的历史境域。东方社会的治理只能以解决本土问题为中心，而不是以西方善治的形式理性标准为中心，治理的中心任务是实现个人与社会的全面进步，而不仅仅是围绕着个人自由权利。因而，东西方善治评判不可避免存有冲突。

篇十一：中西行政体制与公共治理之间的联系

　第七章

　　西方国家的地方政府制度

　　1、国家结构形式：是国家的整合形式，指的是国家各个组成部分如何整合成为一个称其为国家的政治共同体。国家结构形式具体表现：国家的整体与部分之间以及中央政权机关与地方政权机关之间相互关系的构成形式。

　　2、单一制：是一个主权国家的中央政府将国土划分成若干行政区域并设立相应的地方政府的一种结构形式。

　　3、单一制的特点

　　①全国只有一部宪法、统一的法律体系、统一的最高立法机关、统一的行政机关体系和司法机关体系；

　　②国民具有统一的国籍，中央政府在国际交往中代表国家统一行使主权，地方政府的对外交往不具有主权性；

　　③全国划分为不同的行政单位和自治单位，这些行政单位和自治单位没有脱离中央而独立的权力，中央政府可以随意变更地方政府的疆界；

　　④中央和地方的关系是领导与被领导的关系，地方的权力来自于中央的授予。

　　4、联邦制：由两个或两个以上享有独立权限的地区作为成员单位组成统一主权国家。

　　5、联邦制的特点

　　①国家有统一的宪法和基本法律，各联邦组成单位有自己的宪法和法律，如果成员单位的宪法和联邦宪法发生冲突应以联邦宪法和法律为准；

　　②联邦有自己的议会、政府和法院，各成员单位亦设有自己的立法、行政和司法系统；

　　③联邦是国际政治的主体外交权属于联邦政府，但在宪法的范围内联邦成员也可以有一定的对外交往的独立性；

　　④联邦与各成员单位的权力划分由宪法规定，联邦宪法的修改需经联邦和成员单位的共同参与。

　　6、中央集权单一制和地方分权单一制的比较

　　中央集权型单一制国家：地方政府在中央政府严格控制下行使职权，地方没有自治权，或者即使设有自治机关亦受中央的严格控制。（1982年以前的法国）

　　地方分权型单一制国家：地方政府由当地居民选举产生，并在中央政府监督下依法自主处理本地区事务，中央不得干涉地方具体事务。（英国、日本、意大利）

　　7、近年来的地方政府改革及其特点

　　20世纪80年代以来，西方主要国家都着手对地方政府进行了改革。改革所引发的变化既涉及中央与地方的关系，又涉及地方政府本身的治理结构。西方国家的地方政府改革呈现出这样两个特点：

　　1)原来具有中央集权传统的西方国家逐步实行权力下放和地方分权，增强了地方政府的自治权力；

　　2)大多数国家都在根据本国情况对地方政府体制不间断地进行改革，使之能适应不断变化的政治、经济环境。

　　8、单一制国家中央与地方的分权

　　单一制国家分为：1）中央集权型单一制国家；2）地方分权型单一制国家。

　　9、美国和德国的联邦制比较

　　①在美国，联邦政府和州政府的权力都是由合众国宪法来授予的，联邦不得侵夺州的权力，任何一个州也不得僭越只有联邦政府才可以行使的权力。州政府的权力则主要来源于保留权

　　力，即宪法未明确授予联邦也未禁止各州行使的权力。联邦和州政府还对某些事项有共享权力，如税收、公共卫生、汽车安全，毒品控制等。州的一切权力归州政府。从宪法角度看，美国州与地方政府的关系属于单一制的性质，这就是联邦制下的“州内单一制”。

　　②在德国，在基本法伤列举联邦权力，而将剩余权力划归各州。联邦和州都有自己专有的立法范围，比如外交、国防、贸易、货币等；文教、警察和地区归化是州的专有立法范围。在共有立法的领域，联邦已经立法的，州不可以立法，联邦没有立法的，州可以立法，但一旦联邦也立了法以后，州的法律则自然失效。德国重要立法权均在联邦，州只制定一些服从于联邦法律的地方性法规。联邦政府主要负责制定政策而州政府主要负责实施和执行政策，被称为“功能联邦主义”

　　10、一般地域型地方政府：国家基于按地域进行管理的一般需要而设置的政府。

　　11、市镇型地方政府：国家基于市镇地区专门管理的需要而设置的政府。

　　12、民族区域型地方政府：多民族国家基于解决民族问题的需要，而在少数民族聚居区域设置的政府。俄罗斯

　　13、特殊型的地方政府：国家基于政治的、行政的或其他特殊需要而设置的政府。

　　可分为政治性的特殊型地方政府和行政性的特特殊型地方政府两类。

　　14、基层政府：居于地方政府的最低层级，直接与地方居民发生关系的地方政府

　　15：美国的特别区：为某种单一目的而设立的，专门行使某一项管理职能的专门职能特区，具有管理本辖区内政治、经济、文化等各项事务的职能的特区。

　　16、州内单一制：美国州以下的地方政府和州政府的关系属于单一制的性质，州的一切权力归州政府，其下设的地方政府只能作为州的代理人或根据州议会的特许行使权力，它们不拥有固定的权力，而只能行使州宪法赋予的权力和由州议会通过立法所赋予的权力

　　17、最高层地方政府:是地方层级的第一级，它并不直接面对居民，而是直接与中央政府发生关系的地方政府，其设置更多的从政治统治的需要出发来考虑的18、中间层地方政府：介于最高层地方政府与基层地方政府之间的所有地方政府。

　　19、行政体地方政府：它的长官由中央任命产生，完全隶属于中央政府，服从其指挥并对其负责；它的权力来自中央政府的授权，本身无独立的人格，而仅代表中央政府在当地行使这种权利；它不设有代表当地居民利益和意愿的代议机关，或虽设地方咨询机关，但无实际权力。

　　优缺点：确保政令统一、避免地方主义的优点；缺点：无法充分发挥地方积极性，也不能很好地吸纳当地居民参与管理。

　　20、自治体地方政府：是一定地域的居民，为在其居住区域管理本地方公共事务，而依据国家法律组成的拥有一定自治权的政府。

　　（英国地方政府）

　　利弊：有利于推动参与式民主的发展，更好地发挥地方的创造性；缺点是过于强调地方利益，有时会导致中央政令无法顺利贯彻，且可能造成地方政府间的矛盾。

　　21、行政区划一应遵循的原则

　　1）推动经济发展的原则；

　　2）加强控制和提高管理效率的原则；

　　3）促进民族团结和发展的原则；

　　4）照顾自然条件和历史传统的原则；

　　5）保持稳定又适时调整的原则。

　　22、地方政府职能：指地方政府在国家和地方事务中所起的作用或承担的职责。

　　23、地方政府职能的特点：

　　1）执行性；

　　2）服务性；

　　3）有限性。

　　24、政府服务外包：是指政府通过公开竞标即签订合同，来向有关市场主体购买民众所需要的公共服务。是政府职能发展的新特点、新趋势

　　25、地方政府职能的具体内容：

　　1）单一制国家地方政府职能；（法国：中央集权型单一制国家、英国:地方自治型单一制国家）

　　2）联邦制国家地方政府的职能（美国、德国）。

　　26、英、法、美三国地方政府机构的设置

　　见一考通P123-12427、地方政府与中央政府职能的比较

　　地方政府职能与中央政府职能既有着密切的联系，又各有侧重：

　　1、地方政府职能和中央政府职能都是国家职能的主要表现，必须贯彻统治阶级的意志并服务于统治阶级的利益；

　　2、由于中央政府和地方政府所处的地位不同，对经济活动支配的范围及可供使用的政策工具也不同，因此它们的管理职能在内容和范围上有一定差异；

　　3、中央政府还拥有地方政府所不具有的控制货币发行、提高或降低利率等的财政手段。

　　28、地方政府职能合并的两种方式

　　1、各地方政府间签订契约共同履行某项职能

　　2、若干地方政府共同设立一个跨地区的特别机构来负责这些地方政府的辖区统一提供某些专门的服务

　　29、地方政府机构发展的趋势

　　①规模不断膨胀，结构日趋复杂，数量不断增多，雇员人数也日益增长；

　　②职能分工与专业化程度提高，地方政府雇员的专业化、技术化程度也不再不断提高；

　　③地方自治日益扩大，而且取得自治权的已不再限于城市地区，越来越多的基层乡村地域正逐步获得自治权；

　　④地方政府组织的结构和形式日益多样化，不仅表现在不同国家、不同时期地方政府机构不同，而且在同一国家的不同地区、不同层级甚至同一层级上也可能存在着多种形式的地方政府机构

　　30、地方政府机构改革的措施

　　①将职能相近或职能交叉的地方政府部门合并，精简地方政府机构和人员；

　　②根据一些新出现的社会问题所提出的新要求，增设新的政府机构加以解决和处理；

　　③注意发挥咨询、信息服务和顾问机构的作用，提高决策的准确性；

　　④扩大地方政府及职能部门自主权，以更好地履行其在供给公共服务和有效管理方面的责任；

　　⑤用企业管理精神来重塑政府，强调要引入竞争机制来实现公共机构的创新；

　　⑥将地方政府的公共服务职能由直接提供为主转为外包为主，以裁撤不必要的机构和提高服务品质。

　　31、西方国家地方政府职能的演变

　　1）地方政府职能总量的不断膨胀；

　　2）地方政府的管理性、服务性职能日趋重要；

　　3）地方政府职能出现“职能合并”的倾向；

　　4）地方政府服务职能的民营化潮流。

　　32、城市政府：是国家设置在城市地区以履行市政管理职能的地方政府。

　　33、城市政府的分类

　　以城市规模为标准，分为：1）大城市的城市政府；2）中等城市的城市政府；3）小城市的城市政府。

　　以城市功能为标准，分为：1）政治中心的城市政府；2）文化中心的城市政府；3）经济中心的城市政府。

　　以行政等级为标准，分为：1）中央政府直辖的城市政府；2）非中央政府直辖的城市政府。

　　34、城市政府职能：指城市政府为实现国家意志、维护城市安全，稳定和推动城市各项事业发展而担负的责任和职能。

　　35、议会委员会制：指市议会和市政府合二为一，市议会拥有立法权和行政权、市议会负责作出决策并组织其设立的若干城市委员会来执行的城市政府组织形式，如英国的个城市和加拿大的多数城市

　　36、议会市长制：立法权和行政权分别由市议会和市长掌握并相互制衡，但市议会在与市长的关系上处于优势地位的这样一种城市政府组织形式。（日本城市、美国城市，在美国被称为：弱市长制）

　　37、市长议会制：立法权和行政权分别由市议会和市长掌握并相互制衡，但市长在与市议会的关系处于优势地位的这样一种城市政府组织形式。（法国、德国，美国的强市长制也属此列）

　　38、议会一经理制：市议会专门聘请一位市政管理专家任经理，由其主持市政府行政工作并实行专业管理的一种城市政府组织形式。（美国城市政府所独有的一种形式）

　　39、城市政府的形成与政府的产生和发展

　　（1）城市政府的产生是与城市的形成相伴的，城市的出现后，就需要有公共的政治机构，也就是说需要一般政治。

　　（2）工业化生产对劳动力需求增强，及人们对新生活方式的向往，西方国家人口迅速向城市集中。城市化进程的加快带来了交通堵塞、垃圾污染、住宅不足等一系列特殊的城市问题或称为“城市病”，从而也使城市政府的重要性日益显现。

　　40、城市政府职能的特点

　　1）城市政府职能的履行所面向的人群大而密集、结构复杂且参与意识强；

　　2）城市政府职能的范围广泛且对专业性和技术性的要求很高；

　　3）城市政府职能更多地以直接和法制的方式履行。

　　41、城市政府职能扩大的趋势：城市政府职能的扩大是与工业化和城市化的加快、社会经济的发展、科技的进步相伴的，随着城市中新问题、新矛盾的出现，城市政府所面临的职责和任务必然会更重。现在的西方国家，城市政府的职能突破了单一的政治统治职能，向多元化方向发展，特别是经济管理和社会服务职能大大增强，其广度和深度都是以往任何时期的城市所不具备的。

　　42、市长议会制的特征

　　①市议会由市民选举产生,拥有立法权,可以监督市行政机构,并负责组织和管理市镇公务,通过市镇预算,管理市镇财产；

　　②市长由市议会在市议员中选举产生,兼任市议会议长,他有权召集议会特别会议讨论紧急事务,也有义务执行市议会决议并受其控制；

　　③市长是市的行政长官,市行政机构各部门首长对市长负责,市长对市行政机构有高度集中统一的指挥权；

　　④市长有某种独立的立法权,即制定行政规章的权力,同时他不能被市议会罢免而只能由中央的内政部长罢免。

　　43、议会一经理制的特征：

　　①市议会由市民选举产生,规模较小,掌握立法权,负责制定各项重要政策,但市议员不得担任市经理和各行政部门首长；

　　②市议会公开聘请一位受过专业训练的、有实践经验的市政专家来担任市经理,他被授予履行城市政府职能所必需的全权,包括任免市政府各部门负责人并监督其工作,编制预算草案并负责执行,执行市议会的各种法律案和决议案等；

　　③市经理需向市议会负责,并向其提供有关市政府管理方面的意见；

　　④市长由市议会任命或由市民直接选举产生,只作为官方代表行使一些礼仪性的职权,而无权干预市经理的工作。他没有行政权,对市议会的决议也没有否决权。

　　44、城市政府面临的困境：

　　1）城市政府职能和责任增加，特别是社会保障方面的开支大幅上升，而政府的财力资源有限，又无获取新资源的良策，于是就陷入了财政危机；

　　2）城市政府职能的膨胀相应地导致了政府机构及人员的大量增加，从而增加了协调和控制的成本，并容易滋生官僚主义作风，这与过度密集的人口一道造成了管理危机；

　　3）城市政府职能的扩张使市民对政府的依赖加大、期望增高，但同时政府却因资金短缺和管理难题而能力不足，其结果是政府形象受损和普遍存在的信任危机。

　　45、西方国家城市政府的组织形式

　　①议会委员会制

　　②议会市长制

　　③市长议会制

　　④议会一经理制

　　46、基层政府的产生和发展

　　基层政府居于地方政府的最低层级，直接与地方居民发生关系的地方政府。早期的基层政府以一般地域管理为其设置目的，所管辖的地域兼有农村和城镇。其发展演变史包括农村基层政府、市镇基层政府和新型的城乡合一的基层政府

　　47、基层政府的作用

　　1）为居民直接提供各类公共服务并满足其要求；

　　2）巩固政权基础，保障国家政治、社会秩序稳定；

　　3）推动公民参与治理过程，促进民主政治发展。

　　48、西方国家的基层地方自治分为：1）英美模式；2）法日模式。

　　英美模式：英美国家队基层自治十分重视，把自治权利看成是人民所固有的，先于国家而存在。

　　法日模式：不同于英美人民自治理论，主张“团体自治”，认为地方自治权利不是天赋的，不为地方人民所固有，而是由国家主权所赋予的。

　　49、基层政府的管辖规模与其职能的关系

　　基层政府的管辖规模关系到基层政府的活动能否充分发挥效益与效率。基层政府管辖规模分为：规模适度、规模过大、规模过小三种类型。规模适度的基层政府能独立完成自身应承担的基本职能，政府效益得以较好发挥。规模过大的基层政府难以靠一个政府来全面完成其管理任务，于是常需增设代表机构或工作机构。规模过小给基层政府的行政管理工作带来困难：一方面人口太少意味着税收也少，政府财力不足，从而使一些必要的基础设施建设和公共服务供应都可能面临资金短缺；另一方面人口太少意味着服务的供应难以形成规模效应，服务成本将增大，从而导致基层政府的服务效率降低。

　　50、英、美、法基层政府的设置

　　见一考通P127

篇十二：中西行政体制与公共治理之间的联系

　国家治理体系中的社会组织：西方理论和中国经验

　　作者：孔金平，刘彤

　　来源：《天津行政学院学报》2017年第4期

　　摘要：在推进国家治理能力现代化的进程中，社会组织作为国家和社会的中介以及公民参与国家治理的重要载体发挥着重要的作用。目前，我国社会组织存在制度阻碍、自身发展局限和认知缺乏三方面的角色困境。结合我国国家治理的具体实践，在以国家为主导、市场和社会共同参与的"三元一主"的"元治理"理论的指导下，对西方的治理理论进行反思，并着力做好顶层制度设计，保持党与社会组织的和谐融洽，不断激发社会组织活力，使社会组织在国家治理现代化中更好地发挥作用。

　　关键词：社会组织；国家治理体系；角色困境；元治理理论

　　中图分类号：D262文献标识码：A

　　文章编号：1008－7168（2017）04－0090－06面对新时期社会经济的高速发展，党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，这标志着我国的国家治理观实现了从"统治"到"治理"的重大突破，以政府为主导的传统管理模式将逐渐被以多元为中心的新型国家治理模式所取代。实现治理主体的政府"一元化"向党、政、企、社、民的"多元化"转变，要求对国家权力进行严格界定，将涉及市场领域和社会领域的"公共权力"还给市场和社会自身支配和利用。社会组织作为联系国家和社会的中介，以及公民参与国家治理的重要载体，具有服务、治理和协商三大职能。发挥社会组织在多元治理模式中的主体作用，协调好政府、市场、社会和公民之间的关系，对于推进国家治理体系和治理能力现代化进程至关重要。

　　一、核心概念概述

　　（一）国家治理

　　在西方语境里，治理（Governance)概念源于拉丁文和古希腊语"掌舵"，后引申至国家政治和公共事务领域。

　　1995年全球治理委员会给出的定义：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的过程［1］。简言之，治理是以特定的组织为中介，协调不同利益主体之间的矛盾，最终达成共识并获得实施的过程。与西方公民社会下的国家治理不同，我国的国家治理是在中国特色社会主义社会下形成的以人为本的治理方式，即以政府为主导，市场、企业、社会组织和公民多元主体参与，通过一系列合法的手段，充分调动社会资源，共同制定和实施公共政策，规范和管理公共事务，最终实现公共利益最大化的过程。

　　（二）社会组织

　　1.社会组织的概念。关于社会组织的概念，国内外学者一直都没有达成统一，存在研究领域和专业侧重点的细微差别。对此，本文不做具体区分，只综合各学者观点，将社会组织定义为除国家政权部门以及企事业组织之外，由社会单位或个人自发成立的，依法进行公共服务和

　　协调沟通等工作的，自我管理、自我服务和利益表达的组织形式。具有非营利性、非政府性、社会性、独立性和自愿性的特征［2］。

　　2.社会组织的分类。社会组织目前国内学者也没有统一的标准,不同的角度有不同的分类方法。从生成模式角度看，社会组织可具体划分为官办社会组织和民办社会组织；从活动领域角度看，社会组织可具体划分为政治型社会组织、经济型社会组织和社会工作型社会组织①；从主要功能角度看，社会组织可具体划分为社会团体、民办非企业单位、基金会和草根组织四类。本文以功能角色为视角对社会组织进行剖析。

　　第一，社会团体是指我国公民行使结社权利自愿组成，为实现会员的共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织②。包括各类使用学会、协会、研究会、促进会、联谊会、联合会、基金会、商会等称谓的社会组织。

　　第二，民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织③。广泛分布在科技、教育、文化、卫生、体育、劳动、民政、社会中介服务、法律服务等行业中。如：科技服务中心、民办学校、疗养院、养老院、民办信息查询中心等。

　　第三，基金会是指利用自然人、法人或其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的成立的非营利性法人［3］，是捐赠人、受托人和受益人之间围绕公益财产而形成的公益信托和财产集合。例如，红十字会、中国青少年发展基金会等。

　　第四，草根组织通常指扎根于城乡社会的基层民众组织，代表着广大基层民众的利益。此类基层组织由于相关申请注册条件不足或缺乏相关管理机构等客观原因而不具有法定资格。如，北京"打工青年艺术团"等。

　　3.职能的定位。现阶段，国家越来越重视社会组织的发展。社会组织在得到政府的大力支持和帮助的同时，自身也肩负着承接政府服务治理和协商公共职能的责任。

　　服务职能指政府将直接向社会公众提供的部分公用服务和社会管理事项，按照相关规定和程序，交由社会组织承担，并支付一定比例的费用。如社区服务、社会救助、社会福利等工作。治理功能指政府通过市场竞争、包容性支持等方式，在社会公共服务供给工作上与社会组织进行合作，促进政府购买服务，促进社会和谐稳定发展。

　　协商功能指社会组织利用自身连接政府和社会公众的优势，一方面有效传播政府信息，增强对国家政策的理解力，另一方面，有效表达社会公众和社会组织自身发展的利益需求，减少国家政策的失误率。

　　二、新时期下对社会组织的角色期望

　　政府对公共事务的垄断分配以及企业对公共事务的纯粹市场化运作都无法实现对社会的自主有效治理［4］。而社会组织弥补了二者的失能空间。近年来，国家越来越重视社会组织在政治生活、经济生活和社会生活现代化中的分量，并不断给予其高度的政治合法性和发展空间。

　　（一）公民和政府之间的"传声筒"

　　社会组织作为联系公民和政府的中介，能够很好地发挥"传声筒"的作用。一方面，社会组织的自发性和普遍性特征，使其具有广泛汇集民意的优势，从而在公民和政府之间建立起安全高效的桥梁，以便于政府更好地实施宏观调控，提高政府社会服务的质量。另一方面，社会组

　　织可以通过自身的舆论传播能力宣传国家政策和法规，加深公民对政策精神宗旨的理解，确保公民和政府之间有效的双向沟通。

　　（二）社会矛盾的"缓和剂"

　　传统管理模式下的政府在面对突发事件和社会风险时表现得孱弱无力，造成政府自身合法性危机和诸多社会问题，为有限政府的产生创造了制度前提，为社会组织发展提供了制度空间和舆论支持［5］。首先，社会组织能从源头上控制社会矛盾的激发。社会组织作为联系政府和公民的桥梁，扩宽了公民表达利益诉求的渠道，从而达到了公民的心理预期，社会和谐因素大大增加。其次，社会组织能够整合社会矛盾信息，是突发事件的最佳应对者。在社会异质性愈加凸显和利益诉求愈加多元时，社会组织公益性、高效性、灵活性和社会性的优势汇合了各行业各领域的诉求信息，为公共决策提供重要参考。最后，社会组织作为社会矛盾的调解机制，能够很好地弥补营利性组织难以兼顾社会效益和社会公平的缺陷，为不同利益主体的协商提供有效载体。

　　（三）公共服务的提供者

　　当政府面对公民复杂的、特殊的、局部性的利益需求无法及时进行解决时，社会组织恰恰成为满足这一个性化需求的重要依托。突出表现在教育、科学、文化、卫生和环境保护等服务主导型领域。此外，社会组织格外注重对社会弱势群体的保护。与政府间接性的保护相比，社会组织能够进行更加贴近现实的沟通，提供更加实际的帮助。对弱势群体进行的合理分类，尤其是突出对孤寡老人、未成年人、残疾人、受灾群众的帮助和保护，极大地促进了社会资源的合理配置。

　　（四）公共精神的倡导者

　　社会主义市场经济体制下，激烈的市场竞争和利益追逐导致严重的"道德风险"，公众的道德水平严重滑坡。社会组织之所以能够在污浊之中坚持发挥自身在扶弱帮贫、环境保护、慈善捐助等方面的独特作用，如环境保护协会、红十字会等。关键就在于社会组织集"公共精神"价值观于一身。在"政府失灵"导致难以兼顾少数人的困境中，社会组织履行了特殊使命，彰显了公平和正义；在"市场失灵"导致的社会资源分配不公平中，起到了弥补和监督的作用。

　　（五）社会自治的推动者

　　社会组织的快速发展将分散的个体组织结合起来，处理公众内部共同的社会事务，从而达到公众参与社会治理的目的和效果。在维护公民个体的利益和组织各种公共活动中，为公民提供一种组织化的利益诉求渠道。公众在受益过程中也逐渐养成了自我反省和互相监督的习惯，大大提高了公众参与自治的积极性和主动性，有效补充了政府促进社会自治的局限性。

　　三、社会组织在实践中的角色困境

　　国家治理是一个结构性的动态均衡调试过程。国家发展的不同时期，有不同的治理理念和治理方式。有学者将近代以来推进国家治理和社会进步的力量总结为"19世纪是市场，20世纪是政府，21世纪则是社会组织"［6］。社会组织的确在国家治理和社会发展中起到了推动和补充作用，国家对此寄予了很大的期望。但也不可否认，现存的制度性障碍和观念缺失等制约因素，也导致了社会组织在发挥作用时难以接合国家治理目标，陷入严重的角色困境。

　　（一）制度障碍

　　当前，我国逐步形成了五大转变：一是市场经济的发展，二是政治体制改革的深化，三是建设和谐社会理念的提出，四是公民精神的觉醒，五是公民社会的发展壮大。这五大转变使我国社会组织的外部环境出现转机［7］，政府向社会组织购买服务的合作型发展模式积累起巨大的发展空间和发展潜力。因此，解决旧体制残余和制度性空缺问题已经迫在眉睫。

　　1.旧体制残余。新中国成立后，我国效仿苏维埃模式，建立起高度集中的中央集权政治体制和计划经济体制。国家和社会合二为一，社会组织处于政府的"统治"之下，谈不上任何自主性和独立性。改革开放后，我国建立起具有中国特色的社会主义市场经济制度，下放权力，推进体制改革。但根据"路径依赖"理论，某一项制度往往会循着最初成型时的模式不断自我强化，而不易扭转与改变［8］。在国家治理中"大政府"与"小政府"的变化并没有体现出本质上的权力下放，名义上的政府与社会共同治理，实际仍然以政府为主导，社会组织只不过是处于"被管理""被支配"下的有限参与者。

　　2.制度性空缺。我国在制定社会组织相关法律法规方面具有严重的滞后性。现存的法律法规主要有：《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》三大条例，以及《公益事业捐赠法》、《工会法》、《中华全国妇女联合会章程》、《民办教育促进法》和《外国商会管理暂行规定》等。宪法虽然规定公民具有依法结社的自由权，但是并没有形成以宪法为核心的可行性法律法规指导具体实践，零星颁布的行政法规和地方性管理办法之间缺乏衔接，对社会组织的生存、发展和未来前景的考虑和设想也严重不足。不仅数量少，针对性低，而且可操作性差，有的法规已经与社会组织的快速发展现状不相适应，造成社会组织法规的制度空白。如社会组织管理的三大条例已经无法适应当前社会组织登记注册的需要，由于修订工作涉及一系列自上而下的职能调整和制度改革，短时间内无法实现；党的十八届二中全会提出的行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织可直接登记与民政部门和业务主管部门的双重管理体制相冲突等。

　　（二）自身发展局限

　　1.产生的动力不足。当前社会组织正处于蓬勃发展时期，但依附于国家让渡的权力空间，是政府"去权威化"举措的产物，具有严重的弱话语权和强依附性。而西方国家的社会组织对国家权力边界进行了严格界定，具有高度的自主性。在政府的绝对权威面前，我国的社会组织的发展面临着自身权力限制、申请程序烦琐、社会地位低下等问题。虽然个人和社会活动领域扩大，但国家的权力边界依然不清晰，社会组织本身调控社会资源的权力和能力严重不足、专业化程度也很低，社会组织只能在狭小的生存空间中缓慢生长。

　　2.发展条件的限制。社会组织具有非营利性，经费主要通过财政拨款、社会捐赠、服务收费和投资收入等渠道获得。由于公众的慈善意识较低以及社会公益组织频频陷入信任危机，如红十字会郭美美"炫富"事件、中国慈善总会"尚德诈捐门"事件、青基会"中非希望工程"、河南宋庆龄基金会"雕像门"事件等，导致社会公益组织筹集的资金总数不容乐观，且只集中在一部分基金会手中。服务收费是社会组织通过自身提供的产品和服务获得创造性收入，但稳定的创造性收入建立在高质量人才管理和服务对象认可的前提之上。投资收入既需要充足的资金又面临着巨大的投资风险，经费贡献微乎其微。因此，社会组织发展所需的资金主要来源于政府的财政支持。目前政府对社会组织的财政拨款不仅金额有限，分配不平衡，而且还存在私吞和挪用经费的现象。与政府部门和企业工作相比，社会组织所吸引的人才数量和质量显示出巨大的劣势，进而陷入发展受限和人才短缺的恶性循环。此外，我国对社会组织实施的"双重管理体制"，也导致社会组织缺乏自主性和自制力，部分社会组织还带有一定程度的官僚政治色彩。

　　（三）认知缺乏

　　1.缺乏公共参与意识。阿尔蒙德认为，现代化国家的文化类型是参与型文化，即公民积极同政府部门互动，参与政治生活。公共参与需要公共精神的支撑，主要表现为对公共事务的责任心和归属感。计划经济时代的全能型政府管理模式，深刻影响着公众的公共态度。尽管改革开放大大扭转了这种局面，公众的参与意识得到不断增强，但在涉及国家大政方针方面依然存在不少被动配合的淡漠现象。一方面，由于社会组织是改革开放后才逐步发展壮大起来的公益性组织，社会公众对社会组织相关概念的认识依然比较模糊，对社会组织的相关工作采取"不信任不参与"的态度。另一方面，社会组织的业务主管部门、审批部门负责人直接对社会组织负责，社会组织的业务情况和信誉评级直接影响相关负责人的绩效评分和职务晋升。

　　2.缺乏公共主体性。新中国成立后，受到马克思主义主体性思想以及毛泽东"群众路线"的影响，公众逐渐养成了高度的主体性，自发组成民间团体投身革命建设。然而，这一积极发展态势"夭折"在"文化大革命"之中，公众转而以自保为生活宗旨。即便是在当前社会生活开放化和世界经济一体化的形势之下，社会公众作为分散的个体仍然局限并满足于自己的生活范围，对公益慈善和社会发展前景的关注十分有限。少数目光长远的社会公众虽能够认识到国家治理重要性，却把希望寄托在政府的权责之上。名义上的政府"去权威化"，实则是"大政府"的改头换面。由分散的个体组成的公民社会向有组织的自由人联合组成的社会共同体转变，还需要漫长的历程。

　　四、社会组织更好地发挥现代化治理作用的路径选择

　　20世纪80年代，西方基于"政府治理失灵"和"市场治理失灵"的反思，提出了具有明显社会中心主义倾向的治理理论。该理论"强调人际间、组织间、力量间、机制间的谈判和反思，而谈判和反思意味着参与治理力量的多元化和分散化"［9］。这种治理模式成立的重要前提是国家被定义为调节人和社会力量的伙伴，并通过协商和对话来调节和参与各种社会力量解决社会问题［2］。一方面，这种治理模式产生于西方资本主义市场经济"市场失灵"以及政治-行政相分离的政治架构之上，与我国的社会主义市场经济以及人民代表大会制度有较大的差异；另一方面，即使是在西方国家，这种治理模式也会因很难在有效性和合法性之间找到最佳平衡点而陷入"治理失灵"。笔者认为，英国政治理论家杰索普提出的"元治理"理论更适合我国"强政府"的现实。

　　(一)加强顶层制度设计

　　元治理理论强调政府作为多元治理主体中"同辈的长者"，但不是"长辈"，元治理同样需要市场和公民社会力量的壮大［10］。也就是说，元治理是一种以国家为主导，市场和社会共同参与的"三元一主"治理架构。在借鉴西方发展理论的基础上，我国积极探索国家治理的最优方式，初步形成了"党委领导、政府负责、社会协同、公众参与"的社会管理格局。这种格局的制度设计和远景预期都与元治理的要求和原则相一致，并形成了元治理理论的中国化。

　　在具体的实践过程中，要继续以"推进国家治理体系和治理能力现代化"战略总目标为核心，构建社会组织现代化治理的制度架构。一是针对社会组织现行法律法规数量少、针对性低、可操作性差的缺点，从社会组织的性质、地位、职能、权利和义务、设立条件、登记、监管等入手，加快落实分类标准的统一，明确地分门别类管理，同时兼顾功能交叉型社会组织的管理办法，及时废除不合时宜的规章制度，修订相互冲突的条文规定。二是细化对政治、经济、文化、社会、生态文明各领域社会组织工作的管理和监督。对政治敏感度较高的宗教类、生态环境类等社会组织给予适当的信任和发展空间；同时，成立专门的评估机构，促进社会组织的管理科学化、运行规范化和信息透明化。三是将登记部门从民政部门中分离出来，成为独立的机关部门。加强社会组织的审批控制，协调好社会组织与各部门、各领域的衔接和融合。同时，登记机关要致力于提升自身的管理水平和提高工作人员的专业素养。

　　（二）保持党和社会组织的和谐融洽

　　国家治理体系是党领导人民管理国家的制度体系，是包括政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域紧密相连、协同发展的体制、机制和法律法规安排［10］。在"国家治理体系和能力现代化"战略目标中，党既是制定主体，也是实施主体，自始至终贯穿于国家治理的全过程。保持党和社会组织的和谐融洽，能够很大程度上减少党和公众之间沟通障碍，更好地促进公共利益最大化，实现党群关系的和谐发展。

　　保持党和社会组织的和谐融洽，就是要求党利用好社会组织密切联系群众的优势，获悉公众的利益诉求，制定与公众利益息息相关的政策和方针，减少决策失误，提高党的公信力和公众的拥护程度。一是建立基层党组织和社会组织之间的协商对话机制，具体规定对话的主体、形式、时间、内容、程序等，并逐渐上升到法律层面，为党与公众之间建立起有效沟通的制度性保障。二是发挥社会组织的公益性、高效性、灵活性和社会性的优势，弥补党在利益诉求多元化中束手无策的尴尬困境。社会组织一端连接公众，充分、便捷地了解民意后，进行专门的研讨和分析，灵活调整工作内容，帮助政府在突发事件面前做出及时反应；另一端连接政府，将分散的利益诉求整合成系统的报告，并提出相关建议，供政府参考，以减少政府的决策失误。

　　（三）激发社会组织活力

　　党的十八大对新形势下加强社会组织建设做出了全面部署，强调"加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制"［11］。十八届三中全会也在思考社会治理体制创新时，对激发社会组织活力提出了明确要求，应当"促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督"。

　　新时期，在社会组织角色定位的指导下，应该从人力建设、自律体制和职能转移等方面继续激发社会组织的活力。一是提高社会组织的人员素养。建立科学的管理培训制度和综合配套服务，定期开展培训学习，提供技术性服务，提高工作人员的实践能力。同时，提高社会组织工作人员的薪酬和福利待遇，针对工作表现突出者给予适当的奖励。二是加强社会组织的内部治理。健全民主决策机制、信息公开机制和责任分配机制，严格规范社会组织的工作流程，全面监管权力的使用和资金的分配。三是转移部分行业职能给社会组织。将社会组织的机构设置、人员安排、财务管理与行政部门相分离，严格设置社会组织领导者的资质门槛，特别是在政治身份上的"去行政化"，加快政社分开的进程。将行政部门的申请、统计、认证、诉讼等职能，通过转移、授权或委托的方式给社会组织，提高社会组织的自我发展和自我调节能力，激发自身的发展动力和活力。此外，在严格把控社会组织成立条件和确保社会组织优质服务的基础上，优先培育和发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，响应国家直接登记的政策，简化申请的流程，提高办理效率。

　　注释：

　　①参见《社会团体登记管理条例(1993年10月25日国务院令第250号发布)》。

　　②参见《民办非企业单位登记管理暂行条例(1998年10月25日国务院令第251号发布)》。

　　③参见《基金会管理条例(2004年3月8日国务院令第400号公布)》。

　　参考文献：

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　　［责任编辑：刘琼莲］